Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 сентября 2022 г. по делу N 66а-2645/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Корпачевой Е.С, Щербаковой Ю.А, при секретаре Сахарове Р.П, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-77/2022 по административному исковому заявлению Первого заместителя прокурора Смоленской области о признании недействующими отдельных положений Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утверждённой постановлением Администрации Смоленской области от 28 января 2022 года N 25, по апелляционной жалобе Администрации Смоленской области на решение Смоленского областного суда от 25 мая 2022 года, которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ковалёвой Ю.В, объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Брежнева Э.Б, судебная коллегия

установила:

постановлением Администрации Смоленской области от 28 января 2022 года N 25, опубликованным в "Вестнике Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области" N 1 за январь 2022 года (часть 1 книга 1), утверждена Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов (далее - Территориальная программа). Пунктами 1, 2, 3, 4 раздела I приложения 12 указанной программы установлено следующее:

1. Первичная медико-санитарная помощь в амбулаторных условиях, в том числе:

с профилактической и иными целями: норматив объёма медицинской помощи - 0, 499 посещений на одного жителя;

в связи с заболеваниями - обращений: норматив объёма медицинской помощи - 0, 088 посещений на одного жителя.

2. В условиях дневных стационаров (первичная медико-санитарная помощь, специализированная медицинская помощь): норматив объёма медицинской помощи - 0, 00268 случаев лечения на одного жителя, норматив финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи - 12 279, 84 рублей.

3. Специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь в условиях круглосуточного стационара: норматив финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи - 76 542, 64 рублей.

4. Паллиативная медицинская помощь: первичная медицинская помощь, в том числе: доврачебная и врачебная - всего, в том числе:

посещение по паллиативной медицинской помощи без учёта посещений на дому патронажными бригадами:

норматив объёма медицинской помощи - 0, 0022 посещений на одного жителя;

посещение на дому выездными патронажными бригадами:

норматив объёма медицинской помощи - 0, 0015 посещений на одного жителя;

паллиативная медицинская помощь в стационарных условиях (включая койки паллиативной медицинской помощи и койки сестринского ухода): норматив финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи - 1 506, 14 рублей.

Абзацами 2, 3, 5 раздела 7 Территориальной программы установлены подушевые нормативы финансирования на 2022 год:

за счёт бюджетных ассигнований областного бюджета (в расчёте на одного жителя) - 3840, 43 рублей;

за счёт средств ОМС на финансирование базовой программы ОМС (в расчёте на 1 застрахованное лицо) - 14 995, 6 рублей, в том числе:

на оказание медицинской помощи медицинскими организациями (за исключением федеральных медицинских организаций) - 14 106, 6 рублей.

Первый заместитель прокурора Смоленской области (далее - административный истец) в интересах неопределённого круга лиц обратился в суд с требованиями, уточнёнными в ходе судебного разбирательства, о призвании несоответствующими Федеральному закону от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской федерации" (далее - Федеральный закон N 323-ФЗ) и Федеральному закону от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской федерации" (далее - Федеральный закон N 326-ФЗ) и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу приведённых выше положений Территориальной программы ввиду установления ими нормативов объёма медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования ниже соответствующих нормативов, установленных Программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 2505 (далее также - Федеральная программа), полагает, что Территориальная программа в оспариваемой части нарушает права жителей Смоленской области на получение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи в том объёме, который установлен Правительством Российской Федерации.

Решением Смоленского областного суда от 25 мая 2022 года заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Администрация Смоленской области (далее также - административный ответчик) просит об отмене решения суда первой инстанции и принятии нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на незаконность и необоснованность принятого решения, вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права, поскольку судом не учтено, что при формировании территориальной программы должны учитываться особенности половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения, основанные на данных медицинской статистики. Считает, что достижение нормативов объёма медицинской помощи не представляется возможным из-за дефицита кадров врачей, территориальная программа сформирована с дефицитом 0, 9 процентов к её расчётной стоимости. Полагает, что судом при принятии решения не были соблюдены процессуальные требования, поскольку административный ответчик необоснованно был лишён возможности представления доказательств в связи с отказом суда в удовлетворении ходатайства об отложении судебного заседания. Также выражает несогласие с указанием в решении на то, что фактически он не возражал против удовлетворения административного иска.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, Администрация Смоленской области представила ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Учитывая положения статей 150, 213, части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимая во внимание, что информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Первого апелляционного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело при состоявшейся явке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и возражениях на неё, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, действующего также в интересах Первого заместителя прокурора Смоленской области, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам пришла к следующему выводу.

Согласно пункту "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Полномочия и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья определяет Федеральный закон N 323-ФЗ (пункт 3 статьи 1 этого федерального закона).

В соответствии со статьёй 19 Федерального закона N 323-ФЗ каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объёме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся в том числе разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающей в себя территориальную программу обязательного медицинского страхования (пункт 3 части 1 статьи 16 Федерального закона N 323-ФЗ).

В целях обеспечения конституционных прав граждан Российской Федерации на бесплатное оказание медицинской помощи постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 2505 утверждена Федеральная программа.

Федеральный законодатель, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанными выше полномочиями и включая законодательство субъектов Российской Федерации в систему правовых регуляторов в области охраны здоровья, одновременно установилобъёмы и границы осуществления нормотворческих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере, предусмотрев в частях 1 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ положения, согласно которым органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в соответствии с Федеральной программой.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 года N 2505 Администрацией Смоленской области утверждена Территориальная программа.

Разрешая заявленные требования, суд руководствуясь вышеизложенными положениями Федерального закона N 323-ФЗ, Положения о Департаменте Смоленской области по здравоохранению, утверждённому постановлением Администрации Смоленской области от 28 августа 2002 года N 215, Устава Смоленской области, принятым Смоленской областной Думой 26 апреля 2021 года, Закона Смоленской области от 7 мая 2002 года N 48-з "О порядке опубликования, вступления в силу и действии областных нормативных правовых актов", пришёл к верному выводу, что Территориальная программа принята уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к форме и порядку опубликования, вступила в силу. По указанным основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

В абзаце 4 раздела I (Общие положения) Федеральной программы содержится предписание о необходимости принимать территориальную программу в соответствии с Федеральной программой.

В рамках территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают, в том числе, объём медицинской помощи в расчёте на одного жителя, стоимость объёма медицинской помощи с учётом условий её оказания, подушевой норматив финансирования; территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи при условии выполнения финансовых нормативов, установленных программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, могут содержать дополнительные виды и условия оказания медицинской помощи, а также дополнительные объёмы медицинской помощи, в том числе предусматривающие возможность повышения усреднённых показателей, установленных стандартами медицинской помощи (части 2 и 3 статьи 81 Федерального закона N 323-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации. Территориальная программа обязательного медицинского страхования формируется в соответствии с требованиями, установленными базовой программой обязательного медицинского страхования.

Норматив финансового обеспечения территориальной программы обязательного медицинского страхования может превышать установленный базовой программой обязательного медицинского страхования норматив финансового обеспечения базовой программы обязательного медицинского страхования в случае установления дополнительного объёма страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой обязательного медицинского страхования, а также в случае установления перечня страховых случаев, видов и условий оказания медицинской помощи в дополнение к установленным базовой программой обязательного медицинского страхования (часть 3 статьи 36 Федерального закона N 326-ФЗ).

Поскольку базовая программа обязательного медицинского страхования, являющаяся в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном медицинском страховании обязательной частью Федеральной программы, действует на всей территории Российской Федерации и гарантирует объём медицинской помощи, которую имеет право получить застрахованное лицо на всей территории Российской Федерации при наступлении страхового случая, предусмотренного базовой программой обязательного медицинского страхования в объёме, определённом этой программой, территориальная программа обязательного медицинского страхования также должна гарантировать объём медицинской помощи застрахованному лицу не ниже закреплённого в базовой программе или более широкий перечень страховых случаев, видов и объёмов медицинской помощи.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, проанализировав законодательство, регулирующее вопросы формирования территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, сопоставив оспариваемые положения о нормативах объёма медицинской помощи, средних нормативах финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и средних подушевых нормативах финансирования Смоленской области с аналогичными нормами Федеральной программы, правомерно исходил из того, что установленные в Территориальной программе нормативы определены в меньшем размере, чем аналогичные нормативы Федеральной программы с учётом применения к ним коэффициентов дифференциации, в связи с чем законно признал оспариваемые предписания Территориальной программы не действующими.

Так, исходя из системного толкования действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу следует, что объём финансового обеспечения Территориальной программы должен быть не ниже уровня, установленного Федеральной программой. Предусмотренные Федеральной программой нормативы рассчитаны как средние, следовательно, они являлись государственной гарантией равного права всех граждан на получение бесплатной медицинской помощи и не могут быть уменьшены субъектами Российской Федерации. При этом Территориальная программа может определять дополнительные условия, виды, объёмы оказания медицинской помощи, но не может снижать гарантированный на федеральном уровне объём бесплатной медицинской помощи населению Смоленской области.

Доводы апелляционной жалобы о том, что достижение нормативов объёма медицинской помощи не представляется возможным из-за дефицита кадров врачей, а территориальная программа сформирована с дефицитом 0, 9 процентов к её расчетной потребности, не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

Как было отмечено выше, действующим законодательством субъекты Российской Федерации правом произвольно занижать нормативы оказания бесплатной медицинской помощи не наделены, а реализация права граждан на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи не должна зависеть от дефицита кадров врачей или отсутствия средств в бюджете субъекта Российской Федерации.

Судом правомерно отклонены доводы административного ответчика о том, что региональные нормативы скорректированы с учётом уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, особенностей половозрастного состава и плотности населения, климатических и географических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций на территории субъекта Российской Федерации, поскольку надлежащих доказательств, указывающих на отсутствие у жителей Смоленской области потребности в получении бесплатной медицинской помощи в объёмах и пределах, гарантированных Федеральной программой, не представлено.

При таких данных суд сделал верный вывод о том, что достаточных оснований для снижения оспариваемых нормативов финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и средних подушевых нормативов финансирования с учётом особенностей региона у Администрации Смоленской области не имелось.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о несоответствии оспариваемых положений Территориальной программы актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не находит.

При разрешении данного спора, судом первой инстанции не допущено процессуальных нарушений, и доводы административного ответчика о лишении его права представить доказательства являются надуманными, поскольку лицам, участвующим в деле, при подготовке дела к судебному заседанию судом разъяснялись права, предусмотренные статьёй 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе о представлении доказательств в подтверждение своей правовой позиции. Исходя из дат состоявшихся подготовки по делу, предварительного судебного заседания и судебного заседания, в котором был рассмотрен административный иск по существу, с участием представителя Администрация Смоленской области, следует, что административный ответчик располагал достаточным временем для реализации своих процессуальных прав, при рассмотрении дела ходатайств об отложении судебного заседания либо о содействии в истребовании доказательств не заявлял.

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном решении, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Кроме того, постановлением Администрации Смоленской области от 3 августа 2022 года N 529 в части положений, признанных судом недействующими, как не соответствующих федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, внесены изменения, которыми установлены нормативы объёма медицинской помощи, финансовых затрат на единицу объёма медицинской помощи и подушевых нормативов финансирования, не ниже уровня, установленного Федеральной программой, что свидетельствует о фактическом исполнении административным ответчиком решения суда.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решениерешение Смоленского областного суда от 25 мая 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Смоленской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи