Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 октября 2022 г. по делу N 66а-1959/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Катанаевой А.С, судей Сумбаевой А.В, Удод Е.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Федоровой Я.Я, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-94/2022 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Яковлева Александра Алексеевича о признании недействующим решения 37 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым 2 созыва от 17 декабря 2021 г. N 7 "Об утверждении Методики определения начального (минимального) размера оплаты за право размещения нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым", по апелляционным жалобам административного истца индивидуального предпринимателя Яковлева Александра Алексеевича, заинтересованного лица индивидуального предпринимателя Панкова Кирилла Алексеевича на решение Верховного Суда Республики Крым от 30 июня 2022 г. об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Катанаевой А.С, объяснения заинтересованного лица ИП Панкова К.А. и его представителя Охотской Л.П, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения по доводам апелляционных жалоб представителя заинтересованного лица администрации города Ялты Пленгей Э.Е, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

решением 37 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым второго созыва от 17 декабря 2021 г. N 7 утверждена Методика определения начального (минимального) размера оплаты за право размещения нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (приложение N 1) (далее - Методика).

Указанное решение было опубликовано 23 декабря 2021 г. на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", 25 декабря 2021 г. в газете "Ялтинские вести" (выпуск N 48 (351) от 25 декабря 2021 г.

Индивидуальный предприниматель Яковлев А.А. (далее - ИП Яковлев А.А.) обратился в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Ялтинскому городскому совету Республики Крым, в котором просит признать Методику недействующей с момента принятия, как принятую без надлежащего экономического обоснования, а также с нарушением процедуры созыва внеочередной сессии.

Решением Верховного Суда РК от 30 июня 2022 г. в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционных жалобах административный истец, заинтересованное лицо индивидуальный предприниматель Панков К.А. (далее ИП Панков К.А.) ставят вопрос об отмене судебного акта и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований, считая, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм материального права.

Прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения на апелляционные жалобы.

От заинтересованного лица администрации г. Ялты поступили письменные пояснения по доводам апелляционных жалоб.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав участников процесса, судебная коллегия считает решение суда не подлежащим отмене исходя из следующего.

Исходя из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также с учетом регионального законодательства, определяющего полномочия Ялтинского городского совета (статьи 6, пункта 31 части 2 статьи 29 Устава, принятого решением 51 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым первого созыва от 22 сентября 2017 г. N 1), суд первой инстанции правомерно констатировал, что утверждение Ялтинским городским советом Республики Крым Методики осуществлено в пределах компетенции и полномочий данного органа исполнительной власти.

Также судом обоснованно отвергнуты доводы административного иска, повторяющиеся в апелляционной жалобе административного истца, о нарушении процедуры созыва внеочередной сессии Ялтинского городского совета.

Согласно положениям пункта 12 статьи 28 Устава, порядок созыва и проведения внеочередных заседаний Ялтинского городского совета, внесения и рассмотрения вопросов на заседаниях определяется Регламентом Ялтинского городского совета Республики Крым.

Как следует из статьи 66 Регламента Ялтинского городского совета Республики Крым в новой редакции, утверждённого решением 71 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым первого созыва от 31 августа 2018 года N 1, внеочередные заседания Городского совета могут проводиться, в том числе, по мотивированному предложению главы администрации города Ялта. Распоряжение о созыве внеочередной сессии Городского совета доводится до сведения населения не позднее дня, предшествующего дню проведения внеочередной сессии, с указанием времени созыва, места проведения и вопросов, которые предлагается внести на рассмотрение Городского совета. О созыве внеочередной сессии Городского совета население информируется посредством размещение соответствующей информации на официальном сайте Городского совета.

Из материалов административного дела следует и судом установлено, что 23 ноября 2021 г. письмом N 5993/02.1-21 глава администрации города Ялта Павленко Я.П. обратилась к главе муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым - председателю Ялтинского городского совета Шимановскому К.В. по вопросу включения в повестку дня внеочередного заседания сессии Ялтинского городского совета Республики Крым вопроса об утверждении Методики. Адресату направлен проект решения, пояснительная записка, заключение антикоррупционной экспертизы на проект решения.

При этом проект оспариваемого решения был размещён на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 16 декабря 2021 г, то есть с соблюдением срока и порядка, установленного статьей 66 Регламента Ялтинского городского совета Республики Крым.

Проект повестки дня внеочередной 37 сессии Ялтинского городского совета Республики Крым второго созыва 17 декабря 2021 г. также был размещён на официальной странице муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым на портале Правительства Республики Крым (yalta.rk.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" - 16 декабря 2021 г.

17 декабря 2021 г. состоялась внеочередная 37 сессия Ялтинского городского совета Республики Крым второго созыва, на которой из общего количества, составляющего 27 депутатов, присутствовали 20 депутатов, решение по утверждению Методики было принято единогласно.

С учётом изложенного, проверив соблюдение требований к форме и виду, полномочия, процедуру принятия и опубликования Решения N 7 от 17 декабря 2021 г, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят представительным органом муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым в пределах полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к порядку принятия акта, правил введения его в действие и опубликования.

Проверяя доводы административного искового заявления о несоответствии оспариваемых региональных предписаний принципу экономической обоснованности суд пришел к правильным выводам об отсутствии основания для признания Методики не действующей.

Суд первой инстанции, разрешая заявленные требования, проанализировав положения подпункта 7 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации о принципе платности использования земли, главы V.6 этого же кодекса, устанавливающие особое правовое регулирование использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности при размещении на них НТО (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33, пункт 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации), частей 1 - 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" о размещении НТО на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, в соответствии со схемой их размещения с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, сделал верный вывод, что федеральный законодатель предусмотрел возможность выбора порядка предоставления земельных участков для размещения НТО на основании схемы их размещения как с предоставлением земельного участка, так и без предоставления, в том числе на конкурентной основе, то есть возможно заключение как договора аренды земельного участка, на котором размещается НТО, так и иного договора в целях размещения НТО, который, являясь одним из способов использования земельных участков, предполагается платным.

Правомерно суд указал, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения НТО на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в НТО, на использование земель или земельных участков в соответствии с правилами, установленными главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

На федеральном уровне вопрос об определении размера платы по договору на размещение НТО не урегулирован. Принимая во внимание, что целью заключения такого договора является размещение НТО на муниципальных или государственных землях, как и в случае заключения договора аренды земельного участка, к правоотношениям в сфере определения первоначальной цены названного выше договора применимы основополагающие принципы определения платы за пользование земельными участками, к числу которых относится арендная плата и земельный налог.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" утверждены основные принципы определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также Правила определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации.

Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 мая 2004 г. N 209-О по заявлению об оспаривании отдельных положений Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 г. "О плате за землю", судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

При этом нельзя не учитывать, что государственные органы, обладая необходимой дискрецией при определении (изменении) размера арендной платы и порядка ее расчета, одновременно связаны требованиями законодательства и необходимостью обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2017 г. N 424-О).

Таким образом, оспариваемая Методика подлежит признанию не действующей в случае установления произвольности установленного ими правового регулирования без учета объективных условий хозяйственной деятельности.

Оспариваемая Методика устанавливает порядок определения начального (минимального) размера оплаты за право размещения НТО в отношении НТО, право на размещение, которых подлежит предоставлению субъектам хозяйствования по результатам конкурентных процедур, а также размера оплаты за размещение НТО в отношении НТО, право на размещение, которых подлежит предоставлению субъектам хозяйствования без проведения конкурентных процедур.

Размер оплаты за размещение НТО и начальный (минимальный) размер оплаты за право размещения НТО рассчитывается по следующей формуле:

S = С*П/365*Д*К*Кз*Кт

где:

S - размер оплаты за право размещение нестационарного торгового объекта на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (начальная цена лота);

С - среднее значение удельного показателя кадастровой стоимости земель населённых пунктов муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым с видом разрешённого использования 4.0, установлен в соответствии с распоряжением Совета министров Республики Крым от 29 ноября 2016 г. N 1498-р;

П - площадь нестационарного торгового объекта;

Д - период, на который предоставляется право на размещение нестационарного торгового объекта (круглогодично/сезонно - в днях);

К - коэффициент, характеризующий виды деятельности (в соответствии с таблицей значений корректирующего коэффициента, характеризующего виды деятельности);

Кз - коэффициент, характеризующий зонирование территории (в соответствии с таблицей значений корректирующего коэффициента в зависимости от зонирования территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым);

Кт - коэффициент, характеризующий тип торгового объекта (в соответствии с таблицей значений корректирующего коэффициента, характеризующего тип торгового объекта).

В Методике приведены:

- Таблица значений корректирующего коэффициента, характеризующего виды деятельности (К) применительно к видам деятельности (специализации реализуемых товаров) с указанием соответствующего коэффициента (К);

- Таблица значений корректирующего коэффициента в зависимости от зонирования территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым (Кз) с указанием перечня адресов и корректирующего коэффициента (Кз);

- Таблица значений корректирующего коэффициента, характеризующего тип торгового объекта (Кт).

Обоснование значений корректирующих коэффициентов приведено в пояснительной записке к проекту решения Ялтинского городского совета Республики Крым об утверждении Методики. При разработке корректирующих коэффициентов основной составляющей размера оплаты за размещение НТО является среднее значение удельного показателя кадастровой стоимости земель населённых пунктов муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым с видом разрешённого использования 4.0, установленного в соответствии с распоряжением Совета министров Республики Крым от 29 ноября 2016 г. N 1498-р "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земельных участков, расположенных на территории Республики Крым" (С). По мнению разработчика, целесообразно дифференциацию начального (минимального) размера оплаты за право размещения нестационарного торгового объекта проводить за счёт коэффициента, характеризующего зонирование территории (Кз).

В пояснительной записке приведено обоснование значений корректирующего коэффициента Кз, характеризующего зонирование территорий, с учетом сравнительного анализа кадастровой стоимости земельных участков, расположенных на территориях в центральной части и на центральных улицах города Ялта и жилых районах, расположенных не на центральных улицах города Ялта, а также курортно-туристического потока в городе.

Методикой предусмотрено применение корректирующего коэффициента (К), характеризующего виды деятельности (специализацию реализуемых товаров), устанавливающего значение коэффициента, равное 1, 0 для группы "Продовольственные товары", "Продукция общественного питания" и "Непродовольственные товары" и 1, 2 - для видов деятельности "Продажа билетов" и "Услуги". В качестве обоснования применения коэффициента указано в том числе на отсутствие при организации видов деятельности "Продажа билетов" и "Услуги" затрат на приобретение товарного запаса, и то, что, как правило, для осуществления деятельности требуется небольшая площадь НТО.

Для корректирующего коэффициента, характеризующего тип торгового объекта (Кт): "Павильон", "Киоск", "Уличная площадка", "Тележка", "Лоток", "Передвижное (мобильное) сооружение" и "Нетиповые НТО" применяется значение коэффициента (Кт) равное 1, 0 Указано, что право на размещение торгового объекта "Уличная площадка" подлежит предоставлению субъектам хозяйствования без проведения конкурентных процедур. Торговый объект "Уличная площадка" увеличивает привлекательность торгового объекта, объект торговли получает конкурентное преимущество. Для НТО с типом "Торговый автомат (вендер, вендинг)", "Терминал" применяется значение коэффициента (Кт) равное 1, 5, с учетом того, что такие типы торговых объектов, как правило, не создают рабочие места.

Таким образом, вопреки утверждению административного истца и заинтересованного лица ИП Панкова К.А, оспариваемая Методика имеет экономическое обоснование, устанавливает формулы расчета цены для всех хозяйствующих субъектов, как заключивших договоры на размещение НТО по результатам торгов, так и заключивших договоры без проведения торгов, что свидетельствует о соблюдении не только принципа экономического обоснования, но и принципа запрета необоснованного предпочтения. Методика принята не произвольно, размер платы по договору о размещении НТО конкретизирован с учетом факторов, влияющих на уровень доходности нестационарных торговых объектов, в том числе учтена совокупность коэффициентов, характеризующих различные условия работы нестационарных торговых объектов, вид функционального использования НТО, а также месторасположение нестационарного торгового объекта в зависимости от района города.

Доводы заинтересованного лица и его представителя о неопределенном характере приведенной в Методике формулы по причине отсутствия расшифровки коэффициента Д - периода, на который предоставляется право на размещение нестационарного торгового объекта, неясности приведенного понятия "круглогодично/сезонно-в днях", не свидетельствует о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим, поскольку период размещения НТО указан в схеме размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городской округ Ялта Республики Крым, утвержденной решением N 11 от 17 декабря 2021 г, а описание периода: круглогодично - 365 дней, сезонно - с 1 мая по 31 октября (184 дня) приведено в текстовой части схемы (https://yalta.rk.gov.ru/document/show).

Доводы апелляционных жалоб о том, что вводимое правовое регулирование влечет увеличение начальной цены договора на размещение НТО и повышает финансовую нагрузку на участников правового регулирования, не свидетельствует о незаконности оспариваемых норм Методики, положения которой в равной мере распространяются на всех субъектов торговой деятельности в НТО, конкуренцию не ограничивает, а равно не создает необоснованных препятствий для осуществления ими предпринимательской деятельности.

Вопреки доводам апелляционной жалобы ИП Панкова К.А. отсутствуют основания для признания оспариваемой Методики не действующей по причине отсутствия оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта и его экспертизы.

Согласно пункту 1.1 статьи 26.3.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" такая оценка проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако Методика каких-либо обязанностей, запретов и ограничений для ведения обществом предпринимательской деятельности не содержит, административный истец, заинтересованное лицо не лишены права осуществлять законную предпринимательскую деятельность.

Решение суда принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению в рассматриваемом деле, имеющие значение для дела обстоятельства подтверждены исследованными судом доказательствами, которым в решении судом дана оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 30 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы индивидуального предпринимателя Яковлева Александра Алексеевича, индивидуального предпринимателя Панкова Кирилла Алексеевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25 октября 2022 г.

Председательствующий

Судьи