Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 г. по делу N 8а-7681/2022[88а-7950/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зайцевой О.А.

судей Кудриной Я.Г. и Ровенко П.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Владивостока и кассационную жалобу министерства промышленности и торговли Приморского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" к министерству промышленности и торговли Приморского края, заинтересованные лица: министерство государственно-правового управления Приморского края, администрация города Владивостока об оспаривании в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Зайцевой О.А, объяснения представителя администрации города Владивостока ФИО8, представителя министерства промышленности и торговли Приморского края ФИО9, поддержавших доводы своих кассационных жалоб, возражения относительно доводов кассационных жалоб представителя общества с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" ФИО10, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Потаповой Е.Н, возражавшей против удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 утверждён Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов (далее - Порядок). Данный приказ опубликован в официальном печатном издании органов государственной власти Приморского края "Приморская газета" 22 декабря 2015 года, N148(1166).

Пунктом 3.9 указанного Порядка предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отказа во включении нестационарного торгового объекта в Схему.

Пунктом 4.2 Порядка предусмотрено, что исключение места размещения нестационарного торгового объекта из Схемы допускается исключительно при условии предоставления юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, осуществляющим торговую деятельность, альтернативного компенсационного места, равноценного по критериям территориальной и пешеходной доступности, привлекательности для осуществления торговой деятельности соответствующими товарами, платы за размещение и иным критериям (далее-компенсационное место).

Пунктом 4.3 Порядка закреплено положение, согласно которому внесение изменений в Схему осуществляется уполномоченным органом по мере необходимости.

Приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29 Порядок дополнен пунктом 4.2.3 следующего содержания: "Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, включенные в Схему, подлежат исключению из нее в случаях, в том числе в случае передачи по любому законному основанию третьему лицу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения нестационарного торгового объекта, включенного в Схему".

На момент рассмотрения административного дела в судах первой и апелляционной инстанции приказ департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 действовал в редакции приказов департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29, от 25 февраля 2019 года N 15, от 29 мая 2019 года N54, приказа министерства промышленности и торговли Приморского края от 05 марта 2021 года N 30пр-29КСВ.

Общество с ограниченной ответственностью "Дальтехресурс" (далее - ООО "Дальтехресурс", Общество) обратилось в Приморский краевой суд с вышеназванным административным исковым заявлением и просило признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу приказ департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 в части положений пункта 3.9 Порядка; пункта 4.2 Порядка - в части отсутствия в данном пункте оснований для исключения места размещения нестационарного торгового объекта из Схемы, процедуры исключения и вопросов предоставления хозяйствующему субъекту альтернативного компенсационного места; пункта 4.2.3 Порядка - в части установления такого основания для исключения из Схемы юридического лица, индивидуального предпринимателя как случай передачи по любому законному основанию третьему лицу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения нестационарного торгового объекта, включенного в Схему; пункта 4.3 Порядка.

Помимо указанных требований административный истец просил признать приказ от 15 декабря 2015 года N 114 (в редакции приказа департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29) не действующим в части отсутствия правовой регламентации вопросов, связанных с процедурой исключения хозяйствующих субъектов из схемы размещения нестационарных торговых объектов при выявлении нарушений; последовательности исключения из схемы места размещения и хозяйствующего субъекта при выявлении нарушений при включении в схему; процедуры предоставления компенсационных альтернативных мест; переходных положений в части распространения введённых приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 12 апреля 2018 года N 29 новых правил на существующих (включенных до принятия приказа) хозяйствующих субъектов и мест размещения нестационарных торговых объектов в схеме.

Также в качестве самостоятельного искового требования истец просил признать недействующим этот же приказ от 15 декабря 2015 года N 114 (в редакции приказа министерства промышленности и торговли Приморского края от 05 марта 2021 года N 30пр-29КСВ) в части отсутствия в нём положений о возможности и порядке участия жителей и предпринимательского сообщества в обсуждении Схемы размещения, изменений и дополнений к ней.

В обоснование заявленных требований Обществом указано, что постановлением администрации города Владивостока от 29 марта 2013 года N 845 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Владивостокского городского округа (далее также - Схема размещения НТО). Постановлением администрации города Владивостока от 19 апреля 2016 года N 1187 в Схему размещения НТО включены принадлежащие административному истцу, осуществляющим в числе прочего торговую деятельность, 17 торговых объектов, расположенных по адресу: город Владивосток, улица Русская, дом 2А, сроком до 02 января 2030 года. 14 ноября 2018 года между органом местного самоуправления и ООО "Дальтехресурс", были заключены соглашения о размещении на территории города Владивостока нестационарных торговых объектов. На основании оспариваемого нормативного правового акта, административный истец, заключивший впоследствии с третьими лицами договоры аренды принадлежащих ему на праве собственности нестационарных торговых объектов, включенных в Схему, а также сами объекты были исключены из Схемы размещения НТО.

Решением Приморского краевого суда от 07 октября 2021 года в удовлетворении заявленных требований ООО "Дальтехресурс" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 мая 2022 года, с учётом определения об исправлении описки от 27 мая 2022 года, решение Приморского краевого суда от 07 октября 2022 года отменено в части отказа в удовлетворении требований о признании не действующими пунктов 4.2.3, 4.3 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов, утверждённого приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N114. В данной части принято новое решение, которым признаны недействующими со дня вступления в законную силу апелляционного определения: пункт 4.2.3 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов, утверждённого приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114 в части слов "передачи по любому законному основанию третьему лицу права на осуществление торговой деятельности в месте размещения нестационарного торгового объекта, включенного в Схему"; пункт 4.3 Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления Приморского края схем размещения нестационарных торговых объектов, утверждённого приказом департамента лицензирования и торговли Приморского края от 15 декабря 2015 года N 114. В остальной части решение Приморского краевого суда от 07 октября 2022 года оставлено без изменения.

05 августа 2022 года и 29 августа 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступили кассационная жалоба администрации города Владивостока, поданная через Приморский краевой суд 01 августа 2022 года, и кассационная жалоба министерства промышленности и торговли Приморского края, поданная непосредственно в кассационный суд 26 августа 2022 года, в которых ставится вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 мая 2022 года и оставлении в силе решения Приморского краевого суда от 07 октября 2021 года.

В обоснование своей позиции кассаторы сослались на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам административного дела. Так, по мнению кассаторов, судом апелляционной инстанции сделан неверный вывод, что право на осуществление торговой деятельности не относится к числу объектов гражданских прав и не может являться предметом гражданско-правовых договоров. Оспариваемое положение пункта 4.2.3 Порядка не содержит указание на предмет гражданско-правового договора и объекты гражданских прав, а устанавливает содержание нарушений, допущение которых является основанием для исключения хозяйствующего субъекта из схемы размещения нестационарных торговых объектов. Отсутствие данной нормы влечёт нарушение Федерального закона от 28 декабря 2009 года N381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" и нарушает принцип конкуренции, установленный Федеральным законом от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции". В соответствии с действующим законодательством победитель торгов не вправе уступать права и осуществлять перевод долга по обязательствам, возникшим из заключённого на торгах договора, обязательства по такому договору должны быть исполнены победителем торгов лично, если иное не установлено в соответствии с законом. Кассаторы указывают, что данная норма не содержит в себе неясности, двусмысленности терминов, поскольку учитывая свободу договора, предусматривает любой договор, как предусмотренный законом, так и не предусмотренный законом. Не согласны кассаторы и с выводом суда апелляционной инстанции о наличии коррупциогенного фактора в пункте 4.3 Порядка, поскольку указание на внесении изменений в схему размещения нестационарных торговых объектов уполномоченным органом по мере необходимости следует рассматривать во взаимосвязи с иными положениями Порядка, устанавливающими основания и процедуру внесения изменений, предусмотренных разделами 3 и 4 Порядка.

Определениями судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 08 августа 2022 года и от 30 августа 2022 года кассационная жалоба администрации города Владивостока и кассационная жалоба министерства промышленности и торговли Приморского края переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, представитель министерства государственно-правового управления Приморского края в судебное заседание не явился, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационные жалобы в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, изучив письменные возражения ООО "Дальтехресурс", выслушав объяснения представителя администрации города Владивостока ФИО8, представителя министерства промышленности и торговли Приморского края ФИО9, возражения представителя ООО "Дальтехресурс" ФИО10, заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ Потаповой Е.Н, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационных жалоб и административного дела не усматривается.

Пунктом 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50) разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П и от 31 марта 2015 года N 6-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определённости, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, её единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределённость правовой нормы ведет к её неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности её произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Из указанной правовой позиции следует, что механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж"), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределённость условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объёма прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований ООО "Дальтехресурс", суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт, а также последующие приказы, внёсшие в него изменения, приняты уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры и порядка принятия, порядка подписания, опубликования и введения в действие, а также, что он не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и отвечает критерию правовой определённости.

Отменяя данное решение суда первой инстанции, и принимая решение о частичном удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции сослался на положения Гражданского кодекса Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", и пришёл к правильному выводу, что оспариваемые положения пунктов 4.2.3 и 4.3 Порядка вызывают неясность и не отвечают критерию юридико-лингвистической определённости, а также имеют коррупциогенный признак.

Каких-либо убедительных доказательств, опровергающих эти выводы суда апелляционной инстанции, либо иных доказательств в обоснование своей позиции, в том числе в кассационных жалобах, представителями администрации города Владивостока и министерства промышленности и торговли Приморского края не представлено.

Изложенные в оспариваемом судебном акте выводы сомнений в правильности не вызывают, поскольку соответствуют установленным фактическим обстоятельствам дела.

Выводы суда апелляционной инстанции мотивированы и в кассационных жалобах по существу кассаторами не опровергнуты. Нарушения требований статей 60, 61, 62, 64, 84 КАС РФ при сборе и оценке доказательств, равно как и нарушения норм материального права, при рассмотрении данного дела судом не допущено.

Судом апелляционной инстанции дана оценка всем доводам кассаторов, вновь изложенным в кассационных жалобах, с учётом обстоятельств дела и применительно к нормам закона, регулирующим спорные правоотношения, результаты оценки отражены в обжалуемом судебном постановлении.

Доводы кассационных жалоб не влекут отмену обжалуемого судебного постановления, так как не содержат правовых оснований к его отмене, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом апелляционной инстанции, а также к выражению несогласия с оценкой судом доказательств по делу и обстоятельств, послуживших основанием для выводов суда по существу спора.

Между тем, решение вопроса исследования и оценки доказательств в силу статей 178, 308, 310 КАС РФ отнесено к исключительной компетенции судов первой и апелляционной инстанции, поэтому связанные с ним доводы кассаторов, согласно части 3 статьи 329 КАС РФ, не могут служить основанием для отмены судебного постановления в кассационном порядке.

В частности, положения части 3 статьи 329 КАС РФ, находясь в системной взаимосвязи с другими положениями главы 35 данного Кодекса, регламентирующими производство в суде кассационной инстанции, предоставляют суду кассационной инстанции при проверке судебных постановлений право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права. Дополнительные доказательства судом кассационной инстанции не принимаются.

Иное позволяло бы суду кассационной инстанции подменять суды первой и второй инстанции, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципов состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства.

Судебная коллегия Девятого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, мотивированными, основанными на законе, и не опровергнутыми доводами кассационных жалоб.

Принцип правовой определенности предполагает, что стороны не вправе требовать пересмотра решения суда только в целях проведения повторного слушания и получения нового судебного постановления другого содержания. Иная точка зрения на то, как должно было быть разрешено дело, не может являться поводом для отмены состоявшегося по делу судебного постановления.

Ревизия доказательственной стороны данного спора, заложенная в доводах жалоб, находится за пределами полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного постановления суда апелляционной инстанции, вопреки доводам кассационных жалоб, судом допущено не было.

Оснований, предусмотренных частями 2, 3 статьи 328 КАС РФ, для отмены или изменения оспариваемого судебного постановления, по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 мая 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы администрации города Владивостока и министерства промышленности и торговли Приморского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления оспариваемого апелляционного определения в законную силу.

Председательствующий

Судьи