Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 01 ноября 2022 г. по делу N 66а-2236/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Панорама" об оспаривании в части постановления Правительства Пермского края от 17 ноября 2021 года N 896-п "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205", по апелляционным жалобам Правительства Пермского края, администрации города Перми на решение Пермского краевого суда от 11 июля 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Панорама" - Любимовой Е.В, представителя общества с ограниченной ответственностью "Панорама", общества с ограниченной ответственностью "КМПроджект-Пермь" - Богданова А.В, представителя Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края - Шардакова И.Н, представителя администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Антоновой А.О, представителя министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края - Шамбуровой А.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 "Об утверждении Генерального плана города Перми" утвержден Генеральный план города Перми (далее - Генеральный план, Решение N 205).

Решение N 205 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 31 декабря 2010 года N 101, от 28 января 2011 года N 5 (уточнение).

В дальнейшем в Генеральный план неоднократно вносились изменения.

В частности, решением Пермской городской Думы от 24 февраля 2021 года N 38 "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (далее - Решение N 38), опубликованным в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 2 марта 2021 года N 14, в Генеральный план внесены изменения в отношении территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми - изложены в новой редакции (путем утверждения фрагментов соответствующих карт) карта 1 "Функциональные зоны" (приложение N 3), карта 2 "Границы территорий планируемого размещения объектов капитального строительства (приложение N 4), карта 2.1 "Развитие улично-дорожной сети, иных объектов капитального строительства транспортной инфраструктуры. Первый и второй этапы (2011 - 2016 годы и 2017 - 2022 годы) и на перспективу" (приложение N 5), карта 2.1.1 "Виды улиц и дорог по назначению" (приложение N 6), карта 2.1.2 "Виды улиц и дорог по расположению в планировочной структуре города" (приложение N 7), карта 2.2 "Развитие сети объектов инженерно-технического обеспечения. Первый и второй этапы (2011 - 2016 годы и 2017 - 2022 годы)" (приложение N 8), карта 2.2.2 "Развитие сети объектов водоотведения. Первый и второй этапы (2011 - 2016 годы и 2017 - 2022 годы)" (приложение N 10).

В соответствии с указанными изменениями в границах названной территории функциональная зона малоэтажной застройки (СТН-И) изменена на функциональную зону рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), в отношении нее исключены мероприятия по развитию и размещению объектов капитального строительства, улично-дорожной сети, сети объектов инженерно-технического обеспечения и сети объектов водоотведения.

Вступившим в законную силу решением Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года по делу N 3а-754/2021 (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2021 года N 66а-3130/2021, кассационное определение судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда от 15 марта 2022 года N 88а-3287/2022, определения судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебном заседании от 1 июля 2022 года N 44-КАС22-68-К7) требования ООО "Панорама", ООО "КМПроджект-Пермь" удовлетворены, Решение N 38 признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу (с 11 ноября 2021 года).

Впоследствии, постановлением Правительства Пермского края от 17 ноября 2021 года N 896-п "О внесении изменений в Генеральный план города Перми, утвержденный решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205" (далее - Постановление N 896-п), опубликованным 18 ноября 2021 года на официальном сайте Правительства Пермского края (https://gov.permkrai.ru), 19 ноября 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации (http://pravo.gov.ru), в официальном печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 22 ноября 2021 года N 47, том 1, в Генеральный план внесены изменения - изменены и дополнены приложения NN 1, 2, приложения NN 3, 5, 6, 7, 11, 16 изложены в новой редакции.

В соответствии с указанными изменениями, которые сами по себе не связаны с территорией по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми, но воспроизводят на изложенных в новой редакции картах Генерального плана (приложения NN 3, 5, 6, 7) фрагменты карт, ранее утвержденные Решением N 38, названная территория отображена как находящаяся в существующей функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), в отношении нее не предусмотрены мероприятия по развитию и размещению улично-дорожной сети.

ООО "Панорама" обратилось в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором (с учетом уточнения заявленных требований) просило признать Постановление N 896-п не действующим в части установления для территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми функциональной зоны рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р).

В обоснование заявленных требований ООО "Панорама" указало, что Постановление N 896-п в оспариваемой части не соответствует федеральному законодательству, нарушает его права и законные интересы ввиду нарушения порядка его принятия, не учета фактического использования земельных участков и ограничения видов их разрешенного использования, его принятия в обход вступивших в законную силу решений судов.

Решением Пермского краевого суда от 11 июля 2022 года административное исковое заявление ООО "Панорама" удовлетворено, Постановление N 896-п признано не действующим со дня принятия в части установления для территории по ул. Ново-Гайвинская, 118 функциональной зоны рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), с Правительства Пермского края взысканы судебные расходы по оплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

В апелляционных жалобах Правительство Пермского края и администрация города Перми ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального права, при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование апелляционных жалоб указывается на то, что Постановление N 896-п принято уполномоченным на то органом в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, что процедура его принятия полностью соблюдена, что его содержание не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов.

Относительно доводов апелляционных жалоб ООО "Панорама", ООО "КМПроджект-Пермь" и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края - Шардаков И.Н. (с использованием систем видео-конференц-связи) просил решение суда отменить, апелляционные жалобы - удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - Антонова А.О. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда отменить, апелляционные жалобы - удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края - Шамбурова А.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда отменить, апелляционные жалобы - удовлетворить.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Панорама" - Любимова Е.В, представитель ООО "Панорама", ООО "КМПроджект-Пермь" - Богданов А.В, просили решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования.

Процедура подготовки и принятия генерального плана, его утверждения и внесения в него изменений регламентирована статьями 24 - 28 ГрК РФ.

Согласно положениям частей 3, 11, 17 статьи 24 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц. При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса. Внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции проанализировал нормы статей 3, 9, 24, 25, 28 ГрК РФ, статей 7, 16, 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Пермского края от 7 декабря 2020 года N 603-ПК "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Пермского края и органами местного самоуправления Пермского городского округа и о внесении изменений в Закон Пермского края "О градостроительной деятельности в Пермском крае", Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150, и пришел к верному выводу о том, что Постановление N 896-п принято в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченного на то органа государственной власти Пермского края, с соблюдением требований законодательства к его форме и порядку опубликования.

Вместе с тем, суд, исследовав представленные в материалы дела доказательства, включая вступившие в законную силу решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года по делу N 3а-754/2021 и судебные акты о признании Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143, не действующими в части установления в отношении спорной территории территориальной зоны Р-2, материалы по обоснованию внесения в Генеральный план изменений, установил, что процедура принятия оспариваемой части Постановления N 896-п, в том числе в части проведения публичных слушаний, в данном случае не соблюдена, что административным ответчиком предпринята попытка преодоления вступившего в законную силу решения суда о признании Решения N 38 не действующим и нарушен принцип обязательности судебных актов (статья 16 КАС РФ).

Оснований не согласиться с такими выводами суда первой инстанции вопреки доводам апелляционных жалоб судебная коллегия не усматривает.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся в части 8 статьи 5 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", части 1 статьи 16 КАС РФ.

Как разъяснено в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности или незаконности оспоренного акта (например, дата, с которой оспоренный акт вступил в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу, отсутствие у органа государственной власти компетенции по принятию оспоренного акта), имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц при рассмотрении других дел, в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим (часть 2 статьи 64 КАС РФ, части 2, 3 статьи 69 АПК РФ).

В силу приведенных положений федерального законодательства и разъяснений Верховного Суда Российской Федерации при рассмотрении настоящего дела, в рамках которого ООО "Панорама" оспаривается установление для территории по ул. Ново-Гайвинская, 118, ранее находившейся в функциональной зоне малоэтажной застройки (СТН-И), функциональной зоны рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р), имеют преюдициальное значение, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию выводы и обстоятельства, установленные вступившими в законную силу судебными актами по делу N 3а-754/2021 в том числе, при его рассмотрении в суде кассационной инстанции:

в границах оспариваемой функциональной зоны не имеется земель, относящихся к государственной, либо муниципальной собственности, что неправомерно не учтено при установлении такой функциональной зоны;

отнесение упомянутых земельных участков к названной функциональной зоне произведено без учета фактического использования территории, противоречит градостроительному и земельному законодательству, нарушает права административных истцов на использование принадлежащих им земельных участков, ранее отнесенных к функциональной зоне жилого назначения и имеющих соответствующее целевое назначение;

отнесение упомянутых земельных участков к функциональной зоне ТСП-Р (зон рекреационных и специальных объектов), предполагает их включение в границы территории, которой беспрепятственно может пользоваться неограниченной круг лиц, в то время как анализ положений статьи 1 ГрК РФ, пункта 8 статьи 27, пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации в их системном единстве свидетельствует о том, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность;

утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ), однако с учетом конкретных обстоятельств дела, неоднократного оспаривания Правил землепользования и застройки города Перми, ввиду противоречия их Генеральному плану и сложившейся судебной практике по данному вопросу, с учетом принципа соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, установление территориальных зон, соответствующих функциональной зоне ТСП-Р, в том числе и территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), что и было фактически реализовано органами местного самоуправления города Перми, ограничивает возможные виды разрешенного использования земельных участков, принадлежащих административным истцам, по сравнению с территориальными зонами, соответствующими функциональной зоне СТН-И, а поскольку установление функциональной зоны ТСП-Р, фактически определяющей границы территории общего пользования, путем принятия оспариваемого Решения по существу направлено на создание правовых условий для легитимизации ранее установленной территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), не позволяющей ведение жилищного строительства, то такое Решение, безусловно, нарушает права административных истцов, а также граждан, приобретших земельные участки в соответствующих целях и планирующих возведение жилых домов, ввиду чего противоречит закону.

Учитывая, что на момент принятия Постановления N 896-п, повторяющего в оспариваемой части Решение N 38, решение Пермского краевого суда от 22 июня 2021 года по делу N 3а-754/2021 вступило в законную силу, аналогичные выводы и обстоятельства, установленные при его рассмотрении в суде первой и апелляционной инстанции, впоследствии подтвержденные и судом кассационной инстанции, административным ответчиком не могли быть не учтены.

Изложенное вопреки доводам апелляционных жалоб свидетельствует о том, что при принятии Постановления N 896-п административным ответчиком допущены нарушения требований части 1 статьи 16, части 2 статьи 64, части 3 статьи 216 КАС РФ, а его оспариваемая часть, по основаниям, указанным в судебных актах по делу N 3а-754/2021, противоречит нормативным актам большей юридической силы, нарушает права и законные интересы административного истца.

Следовательно, доводы апелляционных жалоб о том, что Постановление N 896-п принято уполномоченным на то органом в порядке, предусмотренном действующим законодательством Российской Федерации, что его содержание не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав и законных интересов, повлечь отмену обжалуемого решения суда не могут.

Также не свидетельствуют о незаконности обжалуемого судебного акта доводы апелляционных жалоб о том, что процедура принятия Постановления N 896-п была полностью соблюдена.

Вопреки указанным доводам судом первой инстанции правомерно установлено, что Постановление N 896-п в оспариваемой части принято с существенными нарушениями норм ГрК РФ, устанавливающих порядок организации и проведения публичных слушаний при принятии генерального плана и внесении в него изменений.

Материалами дела достоверно подтверждается и лицами, участвующими в деле, не оспаривается, что обоснование принятия в Генеральный план изменений в части отнесения территории по ул. Ново-Гайвинской, 118 в Мотовилихинском районе города Перми к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р) и проведение по этому вопросу публичных слушаний предшествовало принятию Решения N 38.

До принятия Постановления N 896-п также готовилось материалы по обоснованию внесения в Генеральный план изменений, по ним проводились публичные слушания, однако указанные материалы какого-либо обоснования отнесения названной территории к функциональной зоне рекреационных и специальных объектов (ТСП-Р) не содержали, на публичных слушаниях данный вопрос не рассматривался и не обсуждался.

Функциональное зонирование спорной территории включено в Постановление N 896-п путем воспроизведения на изложенных в новой редакции картах Генерального плана фрагментов тех карт, которые ранее были утверждены Решением N 38 и к моменту принятия Постановления N 896-п уже были признаны не действующими.

Следовательно, поскольку оспариваемые положения Постановления N 896-п основаны исключительно на признанном не действующим Решении N 38, решение суда о чем вступило в законную силу 11 ноября 2021 года, при этом публичные слушания по вопросу установления в отношении спорной территории функциональной зоны ТСП-Р до принятия 17 ноября 2021 года Постановления N 896-п, в том числе и с 11 по 17 ноября 2021 года, не проводились, суд верно исходил из того, что процедура принятия оспариваемых изменений в Генеральный план в данном случае не соблюдена.

В целом доводы апелляционных жалоб аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

При этом, оставляя решение суда без изменения, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения ходатайства административного истца о вынесении в адрес Правительства Пермского края, Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края частного определения, поскольку его вынесение является правом суда, а указанные в ходатайстве обстоятельства возникли уже после принятия как Постановления N 896-п, так и обжалуемого судебного решения и не связаны с предметом настоящего спора.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 11 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Пермского края, администрации города Перми - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 7 ноября 2022 года

Председательствующий

Судьи