Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 г. по делу N 8а-20282/2022[88а-20042/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Евтифеевой О.Э.

судей Виноградовой О.В, Никулиной И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Зайцева Сергея Николаевича, поданную 5 сентября 2022 г, кассационную жалобу администрации муниципального образования Ширинский район, поданную 5 сентября 2022 г, кассационную жалобу Совета депутатов муниципального образования Ширинский район, поданную 6 сентября 2022 г, на решение Ширинского районного суда Республики Хакасия от 12 мая 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 3 августа 2022 г, по административному делу N 2а-287/2022 по административному исковому заявлению прокурора Ширинского района Республики Хакасия в интересах неопределенного круга лиц, о признании незаконным решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 31 марта 2022 г. N 258 "О временном исполнении полномочий главы муниципального образования Ширинский район".

Заслушав доклад судьи Евтифеевой О.Э, пояснения прокурора Кадошникова С.О, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, не подлежащими отмене,

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ширинского района, действуя в интересах неопределённого круга лиц, обратился в Ширинский районный суд Республики Хакасия с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 31 марта 2022 г. N 258 "О временном исполнении полномочий главы муниципального образования Ширинский район" (далее - решение от 31 марта 2022 г. N 258).

В обоснование требований указано, что по результатам проведения проверки и антикоррупционной экспертизы решения от 31 марта 2022 г. N 258 установлено, что решение противоречит законодательству, содержит коррупциогенный фактор, при принятии решения Советом депутатов превышены полномочия, предусмотренные частью 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также статьей 19 Устава муниципального образования Ширинский район. В качестве обоснования принятия указанного решения Советом депутатов указано на распоряжение администрации муниципального образования Ширинский район от 30 марта 2022 г. N 31-к, уведомления заместителей главы муниципального образования Ширинский район ФИО14, ФИО7, ФИО8 от 31 марта 2022 г, а также на необходимость непрерывности осуществления исполнительно-распорядительных полномочий органом местного самоуправления.

Указано, что с учетом вступления 17 марта 2022 г. в законную силу решения Боградского районного суда Республики Хакасия от 21 ноября 2021 г, которым досрочно прекращены полномочия главы муниципального образования Ширинский район Зайцева С.Н, распоряжением администрации от 18 марта 2022 г. N исполнение обязанностей главы временно возложено на первого заместителя главы Диринга А.А. с 18 марта 2022 г. В качестве основания для возложения полномочий главы муниципального образования Ширинский район указана часть 4 статьи 27 Устава муниципального образования Ширинский район.

Решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район (далее также Совет депутатов) от 29 декабря 2021 г. N 232 утверждена структура администрации муниципального образования Ширинский район, в структуру администрации введена штатная единица заместителя главы - руководителя финансово- экономической службы.

Распоряжением администрации от 21 марта 2022 г. N N Зайцев С.Н. принят на должность муниципальной службы заместителя главы по финансово-экономическим вопросам администрации муниципального образования Ширинский район.

Распоряжением врио главы от 30 марта 2022 г. N-к Диринг А.А. снял с себя временное исполнение обязанностей (полномочий) главы муниципального образования Ширинский район с 31 марта 2022 г.

31 марта 2022 г. в Совет депутатов и в отдел кадров администрации поступили уведомления от заместителей главы администрации муниципального образования Ширинский район ФИО16. об отказе от временного исполнения полномочий главы муниципального образования Ширинский район.

Ранее Совет депутатов решением от 14 апреля 2017 г. N 389 внес изменения в статью 27 Устава муниципального образования Ширинский район, дополнив ее частью 4 следующего содержания: "В случае досрочного прекращения полномочий главы района либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет первый заместитель главы администрации. В случае, если первый заместитель главы администрации отсутствует, указанные полномочия осуществляет председатель Совета депутатов".

Уставом муниципального образования Ширинский район (часть 4 статьи 27) определен порядок исполнения полномочий главы района при досрочном прекращении его полномочий и должностных лиц, имеющих право на временное исполнение полномочий главы района.

Решением Совета депутатов от 18 февраля 2022 г. N 248 внесены изменения в Устав муниципального образования Ширинский район, пункт 16 статьи 26 Устав дополнен словами ", а при его отсутствии - один из заместителей главы администрации на основании распоряжения администрации)".

Указанным решением Совета депутатов первое предложение части 4 статьи 27 Устава дополнено словами ", а при его отсутствии - заместитель главы - руководитель юридической службы администрации". Второе предложение части 4 статьи 27 Устава изложено в следующей редакции "В случае, если заместитель главы - руководитель юридической службы отсутствует - полномочия главы района исполняет заместитель главы администрации, курирующий сельское хозяйство и земельные отношения в администрации, а в случае его отсутствия - полномочия главы района исполняет заместитель главы администрации, курирующий градостроительную деятельность в администрации ".

Данные изменения 22 марта 2022 г. зарегистрированы в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Хакасия, решение о внесении изменений в Устав опубликовано в газете "Ширинский вестник" от 24 марта 2022 г.

Полагает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы предусмотрена специальная процедура исполнения полномочий главы муниципального образования, а именно - первый заместитель главы администрации; в случае его отсутствия - заместитель главы - руководитель юридической службы; в случае его отсутствия - заместитель главы, курирующий сельскохозяйственную деятельность; а в случае его отсутствия - заместитель главы администрации, курирующий градостроительную деятельность. Исполнение полномочий главы муниципального образования Ширинский район иным заместителем главы Уставом не предусмотрено, возложение обязанностей главы муниципального образования Ширинский район на заместителя главы по финансово-экономическим вопросам противоречит части 4 статьи 27 Устава муниципального образования Ширинский район (в редакции от 18 февраля 2022 г.). Возможность отказа первого заместителя главы муниципального образования и заместителей главы муниципального образования от исполнения полномочий отсутствующего главы муниципального образования не предусмотрена. Напротив, временное исполнение таких обязанностей является частью трудовой функции работников администрации муниципального образования Ширинский район, следовательно распоряжение врио главы от 30 марта 2022 г. N 31-к, уведомления от заместителей главы администрации муниципального образования Ширинский район ФИО14, ФИО7, ФИО8 от 31 марта 2022 г. юридической силы не имеют, являются самопроизвольным отказом от исполнения части трудовой функции, в своей совокупности имеют конечной целью назначение на должность исполняющего обязанности главы муниципального образования лица, чьи полномочия в качестве главы этого же муниципального образования досрочно прекращены в соответствии с законом.

Решением Ширинского районного суда Республики Хакасия от 12 мая 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 3 августа 2022 г, признано незаконным, не соответствующим Уставу муниципального образования Ширинский район (в редакции от 18 февраля 2022 г.) решение Совета депутатов муниципального образования Ширинский район от 31 марта 2022 г. N 258 "О временном исполнении полномочий главы муниципального образования Ширинский район". В удовлетворении требований прокурора Ширинского района Республики Хакасия об обращении решения суда к немедленному исполнению отказано.

В кассационной жалобе Зайцев С.Н. ставит вопрос об отмене судебных актов, просит направить материалы административного дела в суд первой инстанции для разрешения вопроса об определении подсудности.

В обоснование жалобы указывает на нарушение судом норм процессуального права, выразившиеся в необоснованном отказе в удовлетворении ходатайства об отводе председательствующего судьи. Указывает, что председатель Ширинского районного суда Республики Хакасия Ячменев Ю.А. являлся потерпевшим по уголовному делу в отношении Зайцева С.П, где он был признан виновным, однако, полагает, что поскольку Ячменев Ю.А. в отношении председательствующего судьи по данному делу Укачиковой Д.Г, наделен организационно-распорядительными полномочиями, указанное привело к нарушению Укачиковой Д.Г. принципов объективности и беспристрастности при вынесении оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции необоснованно отклонил доводы жалобы в данной части.

В кассационной жалобе Совет депутатов муниципального образования Ширинский район ставит вопрос об отмене судебных актов, просит в удовлетворении требований отказать, прекратить производство по делу.

В обоснование жалобы указывают на незаконность судебных актов, неправильное толкование и применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Полагают, что прокуратура при проведении проверки и антикоррупционной экспертизы решения от 31 марта 2022 г. N 258, вышла за рамки своих полномочий. Настаивают, что действия по возложению обязанности на Зайцева С.Н. полномочий временно исполняющего обязанности главы муниципального образования Ширинский район до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования Ширинский район, отнесены к полномочиям Совета депутатов муниципального образования Ширинский район, соответствовали положениям законодательства. Указывают, что обвинительные приговоры в отношении Зайцева С.Н. не содержат требований о запрете занимать определенные должности муниципальной службы. Настаивают, что суд необоснованно отклонил ходатайство о прекращении производства по делу, поскольку оспариваемое решение от 31 марта 2022 г. N 258 отменено решением Совета депутатов муниципального образования Ширинский район N 301 от 8 июля 2022 г, утратило силу, прав и законных интересов административного истца в интересах неопределенного круга лиц, не нарушает.

В кассационной жалобе администрация муниципального образования Ширинский район ставит вопрос об отмене судебных актов, просит в удовлетворении требований отказать, прекратить производство по делу.

В обоснование жалобы указывают на неправильное установление судом обстоятельств дела, нарушение норм материального и процессуального права. Указывают, что обвинительные приговоры в отношении Зайцева С.Н. не содержат требований о запрете занимать определенные должности муниципальной службы, кроме того, по мнению заявителя, наличие погашенной судимости не может быть основанием для отказа в приеме на муниципальную службу. Полагают, что возложение на Зайцева С.Н, занимающего должность заместителя главы по финансово - экономическим вопросам администрации муниципального образования Ширинский район, полномочий по временному исполнению обязанности главы муниципального образования Ширинский район, не противоречит требованиям и ограничениям, установленным федеральным законом. Полагают не основанным на нормах права вывод суда апелляционной инстанции о том, что Зайцев С.Н, занимая должность заместителя главы по финансово-экономическим вопросам администрации муниципального образования Ширинский район, не имел права занимать должность врио главы муниципального образования Ширинский район с 31 марта 2022 г. по 11 мая 2022 г. Необоснованно оказано в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу, указывают, что оспариваемое решение прав и законных интересов неопределенного круга лиц не нарушает. Настаивают, что административное исковое заявление не содержит указания на конкретное нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, заслушав прокурора, обсудив доводы кассационных жалоб, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Судами установлено и следует из материалов дела, что вступившим в законную силу решением Боградского районного суда Республик Хакасия от 24 ноября 2021 г, были удовлетворены требования прокурора о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования Ширинский район Зайцева С.Н.

Решением Совета депутатов от 31 марта 2022 г. N 258 "О временном исполнении полномочий главы муниципального образования Ширинский район" временное исполнение полномочий главы муниципального образования Ширинский район на период с 31 марта 2022 г. до вступления в должность вновь избранного Главы муниципального образования Ширинский район возложено на заместителя Главы по финансово-экономическим вопросам администрации муниципального образования Ширинский район Зайцева С.Н. с оплатой согласно штатному расписанию. Указанное решение вступило в силу со дня его принятия и подлежало официальному опубликованию.

Разрешая заявленные требования, оценив представленные доводы и доказательства, руководствуясь положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определяющими полномочия представительного органа муниципального района, статьями 19 и 27 Устава муниципального образования Ширинский район, устанавливающими соответственно полномочия Совета депутатов и порядок исполнения главы района в случае досрочного прекращения полномочий, суды пришли к правильному выводу о незаконности оспариваемого решения Совета депутатов, как принятого с превышением полномочий, установленных законом и Уставом муниципального образования. Судами обосновано принято во внимание, что доказательств отсутствия на рабочих местах первого заместителя главы и иных заместителей, предусмотренных частью 4 статьи 27 Устава не были представлены, отказ от временного исполнения полномочий главы уполномоченными должностными лицами не предусмотрен. Принятие решения неуполномоченным органом местного самоуправления нарушает организационный принцип местного самоуправления, определенные законодательством гарантии законности в деятельности органов местного самоуправления, что, как следствие, нарушает права и законные интересы неопределённого круга лиц.

Принимая во внимание, что возлагая оспариваемым решением от 31 марта 2022 г. N 258 полномочия главы муниципального образования на лицо, полномочия которого прекращены досрочно по основанию, предусмотренному пунктом 6 части 6 стати 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", административный ответчик фактически пытается преодолеть вступивший в законную силу судебный акт, а также требования законодательства, которые не позволяют гражданину, в отношении которого вступил в силу обвинительный приговор, исполнять полномочия главы муниципального образования, суды пришли к правильному выводу о незаконности оспариваемого решения представительного органа местного самоуправления. Правильными также являются выводы судов о несоответствии указанного решения Уставу муниципального образования, в части устанавливающего порядок замещения должности главы муниципального образования.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными, доводы кассационных жалоб не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку выводов судов не опровергают, нарушение судами норм материального или процессуального права не подтверждают.

Отвод, заявленный судье, рассматривающему дело в суде первой инстанции, был разрешен судом в порядке, установленном процессуальным законодательством, обоснованно отклонен. Доводы кассационной жалобы Зайцева С.Н. не свидетельствует о нарушении принципов объективности и беспристрастности, поскольку дело рассмотрено судьей, не являющимся участником уголовного судопроизводства в отношении Зайцева С.Н, доводы заявителя жалобы со ссылкой на наличие организационно- распорядительных полномочий носят субъективный характер, не свидетельствуют о наличии оснований для отмены судебных актов, поскольку вступают в противоречие со статей 120 Конституции Российской Федерации, частью 4 статьи 1 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации". Доводы заявителя о наличии оснований для отвода судьи со ссылкой на сложившуюся судебную практику по определению подсудности дел с его участием, были обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции, наличие оснований для отмены судебных актов не подтверждают.

Не могут повлечь отмену судебных актов доводы кассационной жалобы о наличии оснований для прекращения производства по делу, поскольку судами правильно указано, что в период исполнения Зайцевым С.Н. на основании оспариваемого решения полномочий главы муниципального образования он осуществлял властно-распорядительные полномочия, затрагивающие права и интересы неопределённого круга лиц, необходимость защиты которых может возникнуть впоследствии.

Доводы кассационных жалоб фактически повторяют доводы, изложенные заявителями в ходе рассмотрения дела в судах первой и апелляционной инстанций в возражение заявленных требований, указанные доводы получили правовую оценку, изложенную в судебных актах, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на неправильном толковании заявителями положений законодательства применительно к фактическим обстоятельствам дела и не могут служить достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" ограничений о приеме на муниципальную службу лиц, имеющих судимости, не могут быть приняты во внимание, поскольку в силу части 2 статьи 1 указанный федеральный закон не определяется статус выборных должностных лиц местного самоуправления, поскольку указанные лица не являются муниципальными служащими.

Отсутствие в приговоре, постановленном в отношении Зайцева С.Н, дополнительного наказания в виде лишения права занимать определенные должности, а равно доводы о снятии судимости, вопреки доводам кассационных жалоб, не опровергают правильности выводов судов о незаконности принятого Советом депутатов решения, нарушение судами норм материального и процессуального права не подтверждают.

С учетом изложенного, судебная коллегия не установилаоснований для отмены судебных актов по доводам, изложенным в кассационных жалобах, в связи с чем кассационные жалобы Зайцева С.Н, администрации муниципального образования Ширинский район, Совета депутатов муниципального образования Ширинский район удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ширинского районного суда от 12 мая 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия от 3 августа 2022 г. оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок и порядке, предусмотренные положениями статей 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 2 ноября 2022 г.

Председательствующий:

Судьи: