Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 20 октября 2022 г. по делу N 66а-1925/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Артамоновой Т.А, судей Брянцевой Н.В, Сумбаевой А.В, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Дораевой А.А, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело УИД N 34OS0000-01-2020-000381-38 (3а-136/22) по административному исковому заявлению Севастьянова Алексея Борисовича, Самойлик Татьяны Сергеевны с присоединившейся к иску группой лиц о признании недействующим решения Котовской районной Думы Волгоградской области от 04 июня 2020 N 21-РД "Об утверждении Положения "О порядке организации и проведения на территории Котовского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области", по апелляционной жалобе Севастьянова Алексея Борисовича на решение Волгоградского областного суда от 18 марта 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, заключение прокурора третьего отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Сочи) управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Екимцова М.Н, полагавшего решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением от 04 июня 2020 N 21-РД Котовской районной Думы Котовского муниципального района Волгоградской области (далее также - Котовская районная Дума) утверждено Положение "О порядке организации и проведения на территории Котовского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области" (далее также - Положение, решение от 04 июня 2020 N 21-РД), содержащее порядок организации и проведения мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее также - мероприятия по выявлению мнения населения, мероприятия), процедуру определения результатов этих мероприятий на территории Котовского муниципального района Волгоградской области.

Поименованный нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании газете "Маяк" от 9 июня 2020 года N 45-46 (12588-12589).

Пунктом 1.2 указанного Положения определено, что подготовка и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляются открыто и гласно. Деятельность по подготовке и проведению мероприятий по выявлению мнения населения осуществляется исходя из необходимости создания максимальных удобств для граждан.

В мероприятиях по выявлению мнения населения вправе участвовать гражданин Российской Федерации, место жительства которого расположено в пределах Волгоградской области, достигший на день заполнения им опросного листа 18 лет (далее - гражданин). Участие гражданина в мероприятиях по выявлению мнения населения является свободным и добровольным (пункт 1.3 Положения).

Мероприятия по выявлению мнения населения проводятся на всей территории Котовского муниципального района Волгоградской области путем заполнения гражданами опросного листа по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее по тексту - опросный лист) по форме согласно приложению 1 к данному Порядку (пункт 1.4 Положения).

Мероприятия по выявлению мнения населения проводятся в пунктах мероприятий по выявлению мнения населения (далее - пункт опроса), перечень и нумерация которых утверждается администрацией Котовского муниципального района Волгоградской области, а также вне пунктов опроса в соответствии с данным Порядком (пункт 1.5 Положения).

Финансовое, материально-техническое и информационное обеспечение, связанное с организацией и проведением мероприятий по выявлению мнения населения, осуществляется за счет средств местного бюджета Котовского муниципального района Волгоградской области (пункт 1.6 Положения).

Как следует из раздела 2 Положения, подготовку и проведение мероприятий по выявлению мнения населения осуществляет муниципальная комиссия по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее по тексту - муниципальная комиссия) (пункт 2.1). Муниципальная комиссия формируется Котовской районной Думой Волгоградской области не позднее чем за 15 дней до начала периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения Волгоградской области. Число членов муниципальной комиссии должно быть не менее 5 человек (пункт 2.2). Муниципальная комиссия формируется из депутатов Котовской районной Думы, представителей общественности (пункт 2.3). Муниципальная комиссия состоит из председателя, заместителя председателя, секретаря и иных членов муниципальной комиссии. Председатель, заместитель председателя и секретарь муниципальной комиссии избираются открытым голосованием на первом заседании муниципальной комиссии большинством голосов от числа присутствующих членов муниципальной комиссии (пункт 2.4). Полномочия муниципальной комиссии: организует информирование населения Котовского муниципального района через средства массовой информации, а также иными способами о проведении мероприятий по выявлению мнения населения, о порядке, местах, периоде и времени их проведения; обеспечивает изготовление опросных листов; определяет время работы пунктов опроса; организует проведение мероприятий по выявлению мнения населения; определяет результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района; осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Порядком (пункт 2.5). Для непосредственного проведения мероприятий по выявлению мнения населения и подсчету голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения, администрацией Котовского муниципального района формируются счетные комиссии по проведению мероприятий по выявлению мнения населения (далее по тексту - счетные комиссии).

Число членов счетной комиссии должно быть не менее 2 человек (пункт 2.6). Полномочия муниципальной комиссии, счетных комиссий прекращаются после опубликования результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 2.7). Заседание муниципальной комиссии считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленной численности комиссии. Решения муниципальной комиссии принимаются открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов. В случае равенства голосов голос председательствующего на заседании муниципальной комиссии является решающим (пункт 2.8). Материально-техническое, организационно-правовое и документационное обеспечение деятельности муниципальной комиссии, счетных комиссий осуществляет администрация Котовского муниципального района (пункт 2.9).

Как следует из раздела 3 Положения, мероприятия по выявлению мнения населения проводятся путем заполнения гражданами опросного листа в пунктах опроса. Для граждан, которые не имеют возможности по уважительным причинам прибыть в пункт опроса, мероприятия по выявлению мнения населения могут также проводиться членами счетной комиссии вне пункта опроса с заполнением опросных листов (пункт 3.1). Опросный лист выдается гражданину однократно при предъявлении паспорта гражданина Российской Федерации или документа, его заменяющего (пункт 3.2). Счетная комиссия разъясняет гражданину порядок заполнения опросного листа (пункт 3.3).

Разделом 4 Положения предусмотрено, что по итогам проведения мероприятий по выявлению мнения населения счетная комиссия осуществляет подсчет голосов граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения. По итогам подсчета голосов счетная комиссия составляет протокол о результатах проведения мероприятий по выявлению мнения населения по форме согласно приложению 2 к настоящему Порядку, в котором указываются: количество граждан, принявших участие в мероприятиях по выявлению мнения населения; количество граждан, выразивших мнение за вторую часовую зону (МСК, московское время); количество граждан, выразивших мнение за третью часовую зону (МСК+1, время, установленное на территории Волгоградской области в настоящий момент); количество опросных листов, признанных недействительными. Недействительными считаются опросные листы, которые не содержат отметок либо содержат более одной отметки в квадратах, расположенных напротив возможных вариантов ответов (пункт 4.1). Протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения подписывается всеми присутствующими членами счетной комиссии, после чего не позднее дня, следующего за днем окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения, представляется в муниципальную комиссию (пункт 4.2). Муниципальная комиссия суммирует данные, содержащиеся в протоколах счетных комиссий, и устанавливает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района, по итогам чего составляет протокол о результатах мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района по форме согласно приложению 3 к настоящему Порядку. Протокол муниципальной комиссии подписывается всеми присутствующими членами муниципальной комиссии и не позднее двух дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляется в Котовскую районную Думу (пункт 4.3).

Котовская районная Дума Волгоградской области утверждает результаты мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района и не позднее трех дней после дня окончания периода проведения мероприятий по выявлению мнения населения представляет соответствующее решение об утверждении результатов в Волгоградскую областную Думу (пункт 4.4). Котовская районная Дума обеспечивает опубликование решения об утверждении результатов мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района в течение 7 дней со дня определения муниципальной комиссией результатов мероприятий по выявлению мнения населения (пункт 4.5).

Севастьянов А.Б. и Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группой лиц обратились в Волгоградский областной суд с исковым заявлением о признании недействующим со дня принятия решения Котовской районной Думы Волгоградской области от 04 июня 2020 N 21-РД как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно, частям 1, 2, 3 статьи 3, пункту "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации, статье 3.1, пункту "б" статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации", пункту 1 статьи 6, пункту 4 статьи 7, статьям 15, 16, пунктам 1, 3 статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 131-ФЗ); пункту 2 статьи 2, пункту 2 статьи 6, пункту 2 статьи 16 Устава Волгоградской области от 24 февраля 2012 года N 1-ОД, пункту 4 статьи 52 Закона Волгоградской области от 31 мая 2007 года N 1475-ОД "Об областном референдуме", преамбуле Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В обоснование административного искового заявления ссылаются на то, что оспариваемым нормативным правовым актом нарушено право административных истцов на получение объективной и достоверной информации о влиянии часовой зоны на безопасность жизнедеятельности и благоприятную среду обитания, право на непосредственное осуществление местного самоуправления и участие в его осуществлении, право на объективные и достоверные результаты проведенного опроса. Полагают, что мероприятия, проведенные на основании применения приведенных правовых норм Положения на территории Котовского муниципального района по выявлению мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, по своей сути являются опросом, хотя вопросы время исчисления относятся исключительно к ведению Российской Федерации.

Решением Волгоградского областного суда от 18 марта 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Полагая, что названный судебный акт принят с нарушением норм материального и процессуального права, а также при неверном установлении фактических обстоятельств по делу, Севастьянов А.Б. обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение Волгоградского областного суда от 18 марта 2022 года отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе приведены доводы о том, что решение Котовской районной Думы Волгоградской области от 04 июня 2020 года N 21-РД принято с нарушением полномочий; судом первой инстанции не учтено, что в Уставе Котовского муниципального района отсутствует форма участия населения в местном самоуправлении "мероприятия по выявлению мнения населения по вопросу исчисления времени", данная форма подменяет собой опрос; у органов местного самоуправления отсутствует право произвольного выбора формы участия населения в местном самоуправлении; судом сделан ошибочный вывод об отсутствии тождественности приведенного в Положении понятия "мероприятия по выявлению мнения населения" и указанного законодателем в Законе N 131-ФЗ понятия "опрос граждан" в виду различия в их законодательном урегулировании; не проверена законность отнесения расходов по проведению мероприятий на местный бюджет; решение Котовской районной Думы Волгоградской области от 04 июня 2020 года N 21-РД направлено на преодоление итогов референдума от 18 марта 2018 года; судом неправомерно отказано в удовлетворении ходатайства об истребовании доказательств, имеющих, по мнению апеллянтов, значение для правильного разрешения дела.

Участвовавшим в деле прокурором и Волгоградской областной Думой поданы возражения на апелляционную жалобу.

Участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, о рассмотрении дела извещены своевременно и надлежащим образом, об отложении судебного заседания не ходатайствовали. Информация о движении дела, дате и времени судебного заседания размещена в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на официальном сайте Третьего апелляционного суда общей юрисдикции (3ap.sudrf.ru).

Поскольку неявка лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, не является препятствием к рассмотрению дела, судебная коллегия, руководствуясь частью 2 статьи 306, частью 1 статьи 307, частью 2 статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ), полагает возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Проверив материалы дела, выслушав заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

В соответствии с частью 3 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

В соответствии с пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 года N 107-ФЗ "Об исчислении времени" (в редакции от 11 октября 2018 года) Волгоградская область была отнесена к третьей часовой зоне.

Волгоградской областной Думой принято постановление от 12 марта 2020 года N 10/486 "О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу об исчислении мнения", согласно которому, в связи с многочисленными обращениями граждан, проживающих на территории Волгоградской области, по вопросу об исчислении времени, целесообразно организовать выявление мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны (МСК+1) во вторую часовую зону (МСК, московское время).

Названным постановлением органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области рекомендовано провести мероприятия, направленные на выявление мнения населения по указанному вопросу. Комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий поручено разработать типовое положение об организации и проведении в муниципальных образованиях Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения по указанному вопросу.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что, что в силу положений статьи 104 Конституции Российской Федерации, Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

Как указывалось выше, во исполнение приведенных рекомендаций субъекта законодательной инициативы Волгоградской областной Думы решением Котовской районной Думы Волгоградской области от 04 июня 2020 года N 21-РД утверждено оспариваемое Положение, которое определяет порядок организации и проведения на территории Котовского муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области, а также процедуру определения результатов мероприятий по выявлению мнения населения на территории Котовского муниципального района.

В соответствии с положениями Закона N 131-ФЗ, статьями 17, 19, 20, 22 Устава Котовского муниципального района Волгоградской области, Регламентом Котовской районной Думы, утвержденным решением N 48/8-РД от 30 июня 2008 года, Котовская районная Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений большинством голосов от установленной численности депутатов. Численность депутатов составляет 18 человек.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, оспариваемое Положение утверждено решением Котовской районной Думы большинством голосов в ходе голосования методом опроса 4 июня 2020 года ("за" проголосовало 13 депутатов). Нормативный правовой акт подписан главой муниципального района, опубликован в официальном печатном издании.

Таким образом, суд пришел к верному выводу о соблюдении формы, порядка принятия, опубликования и обнародования оспариваемого нормативного правового акта.

Проверяя довод административных истцов о пределах полномочий представительного органа местного самоуправления по спорным правоотношениям, суд первой инстанции установил, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Котовской районной Думы.

С данным выводом судебная коллегия соглашается.

Обращаясь в суд с заявленными требованиями, административные истцы указывали, что под видом выявления мнения населения был проведен опрос граждан, процедура которого не соответствует требованиям статьи 31 Закона N 131-ФЗ, в частности, части 5 названной статьи.

Поименованный Закона N 131-ФЗ предусматривает различные формы выявления мнения населения для его учета при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе опрос граждан (статья 31).

Согласно части 1 статьи 31 Закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения (пункт 1 части 3 статьи 31 Закона N 131-ФЗ).

Проанализировав положения пункта "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации в совокупности с положениями части 1 статьи 5 Федерального закона от 3 июня 2011 года N 107-ФЗ "Об исчислении времени", согласно которой на территории Российской Федерации устанавливаются часовые зоны, границы которых формируются с учетом границ субъектов Российской Федерации, судом первой инстанций сделан обоснованный вывод о том, что у административного ответчика не имелось предусмотренной действующим законодательством обязанности инициировать и провести в обязательном порядке опрос граждан по вопросу изменения часового пояса, не относящегося к вопросу местного значения.

В данной связи также правомерно отклонены доводы административных истцов о несоответствии проведенной процедуры выявления мнения, являющейся, по мнению заявителей, опросом, требованиям статьи 31 Закона N 131-ФЗ.

Поименованный федеральный закон, определяя в главе 5 формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, как правильно констатировал суд первой инстанции, не установилего исчерпывающий характер, и предусмотрел в статье 33 возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда о том, что проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения не свидетельствует о принятии ими решения за пределами предоставленных полномочий, является частью предоставленных органам власти полномочий по учету мнения населения, последующей реализации права законодательной инициативы.

Признавая необоснованными доводы административных истцов о несоответствии действующему законодательству положений пункта 1.6 Положения, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что согласно пункту 2 статьи 16.1 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета.

Однако каких-либо доказательств нарушения прав административных истцов пунктом 1.6 Положения, относящим расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, не представлено.

Судом подробно исследовано и мотивировано отказано в удовлетворении иных доводов административных истцов о несогласии с оспариваемым нормативным актом. Выводы суда об отсутствии нарушения прав являются обоснованными, доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о допущенных нарушениях применения законодательства, не содержат оснований к отмене состоявшегося решения суда.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что сам по себе оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов регионального референдума, в связи с чем ссылки административных истцов на его преодоление (отмену) Положением не состоятельны.

Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Исходя из изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 18 марта 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Севастьянова Алексея Борисовича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение 6 месяцев.

Мотивированное апелляционное определение составлено 21 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи