Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 сентября 2022 г. по делу N 66а-1481/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре судебного заседания Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-10/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ", общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы" к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области Травникову А.А, первому заместителю председателя Правительства Новосибирской области Знаткову В.М. о признании недействующим постановления Правительства Новосибирской области от 16 августа 2021 года N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области", по апелляционным жалобам административных истцов общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ", общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы" на решение Новосибирского областного суда от 01 июня 2022 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ", общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы" Скоропада А.В. и Ворониной У.А, поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на апелляционную жалобу представителя Правительства Новосибирской области, Губернатора Новосибирской области Гвоздевой А.А, представителя министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области Бондаренко О.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скрипник М.А, полагавшей решение не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

16 августа 2021 года Правительством Новосибирской области принято постановление N 320-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области" (далее - Постановление N 320-п).

Пунктом 1 Постановления N 320-п принято решение о необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области (далее - лесной парк "Заельцовский бор") на территории Новосибирского района Новосибирской области, города Новосибирска ориентировочной площадью 5 736, 2 га в границе: на западе - от точки, расположенной на удалении 4, 2 км по береговой линии правого берега реки Оби от Димитровского моста в городе Новосибирске, далее по береговой линии правого берега реки Оби на север до моста через реку Обь автомобильной дороги федерального значения Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск (Северный обход города Новосибирска); на севере - от моста через реку Обь и далее по полосе отвода автомобильной дороги федерального значения Р-254 "Иртыш" Челябинск - Курган - Омск - Новосибирск (Северный обход города Новосибирска) на восток до пересечения с границей полосы отвода автомобильной дороги Новосибирск - Красный Яр; на востоке - от пересечения с границей полосы отвода автомобильной дороги Новосибирск - Красный Яр на юг до пересечения с 1-м "адрес", далее по полосе отвода 1-го "адрес", далее по полосе отвода "адрес" до пересечения с "адрес", далее по полосе отвода "адрес" до пересечения с "адрес"; на юге - от пересечения с "адрес" на запад по полосе отвода "адрес" до пересечения с "адрес", далее по полосе отвода "адрес", по границе земельного участка с кадастровым номером N к точке, расположенной на удалении 4, 25 км по береговой линии правого берега реки Оби от Димитровского моста в городе Новосибирске; за исключением территории МУП "Новосибирский зоопарк имени ФИО6", особо охраняемой природной территории регионального значения "адрес" - памятника природы областного значения "Дендрологический парк", дачного поселка Мочище Мочищенского сельсовета "адрес", поселка Озерный Мочищенского сельсовета "адрес", кладбища дачного поселка Мочище, жилой застройки, примыкающей к "адрес", ул. 1-е

"адрес", и жилой застройки по "адрес", общественного кладбища "Заельцовское".

Согласно пункту 2 Постановления N 320-п на министерство природных ресурсов и экологии Новосибирской области (Даниленко А.А.) возложена обязанность: 1) осуществить подготовку сведений о границах лесного парка "Заельцовский бор", перечня координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, в срок до 01 марта 2022 года; 2) разработать проект постановления Правительства Новосибирской области о создании лесного парка "Заельцовский бор", утверждающий границы и положение о лесном парке "Заельцовский бор" (далее - проект постановления), в срок до 10 марта 2022 года.

Пунктом 3 Постановления N 320-п установлено, что до момента создания лесного парка "Заельцовский бор": приостанавливается предоставление земельных участков, выдача разрешений на строительство и внесение изменений в разрешения на строительство объектов капитального строительства в части увеличения количества этажей и (или) изменения функционального назначения объекта (за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов, используемых по целевому назначению на дату принятия решения о необходимости создания лесного парка, объектов социально- культурного назначения, а также гидротехнических сооружений, линий связи и электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог); запрещаются все виды рубок лесных насаждений, за исключением рубок погибших и поврежденных лесных насаждений, рубок ухода за лесом в соответствии с действующим законодательством.

Согласно пункту 4 Постановления N 320-п решение о необходимости создания лесного парка "Заельцовский бор", указанное в пункте 1 настоящего постановления, учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.

Пунктом 5 Постановления N 320-п признано утратившим силу постановление Правительства Новосибирской области от 16 марта 2021 года N 67-п "О необходимости создания особо охраняемой природной территории регионального значения - лесного парка "Заельцовский бор" Новосибирской области".

Согласно пункту 6 Постановления N 320-п положения настоящего постановления распространяются на отношения, возникшие с 16 марта 2021 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Сибирские Жилые Кварталы" (далее - ООО "СЖК") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановление N 320-п.

Требования мотивированы тем, что ООО "СЖК" является собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N и активно приступило к их освоению в соответствии с разрешенным использованием, осуществив значительные капитальные вложения. В процессе правоприменительной деятельности органы власти распространяют установленные Постановлением N 320-п ограничения на деятельность ООО "СЖК", как правообладателя указанных земельных участков, что нарушает право собственности и право на осуществление законной предпринимательской деятельности. В преамбуле обжалуемого Постановления N 320-п указано на необходимость создания предполагаемой особо охраняемой территории в целях сохранения "лесов", что не может распространяться на земельные участки ООО "СЖК", поскольку они не входят в состав городских лесов, не ставились на кадастровый учет как лесные участки. Включение находящихся в частной собственности земельных участков в самостоятельно созданную законом субъекта Российской Федерации особо охраняемую природную территорию - лесной парк противоречит статье 95 Земельного кодекса Российской Федерации. Новая категория особо охраняемой природной территории - лесной парк - не предусмотрена федеральным законом и создана законом субъекта Новосибирской области. Приостановление пунктом 3 Постановления N 320-п отдельных видов деятельности нарушает пределы компетенции субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Исходя из положений Федерального закона от 14 марта 1995 года N ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) ограничения (запреты) к правообладателям земельных участков могут применяться только после утверждения положения об особо охраняемой природной территории, содержащего виды разрешенного использования земельных участков, и внесения сведений о границах особо охраняемой природной территории и ее охранных зонах в Едином государственном реестре недвижимости.

Также пункт 3 Постановления N 320-п вводит не предусмотренные градостроительным и земельным законодательством основания для отказа в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Перечень оснований, при наличии которых уполномоченный орган имеет право отказать в выдаче разрешения на строительство, содержится в части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Перечень является исчерпывающим и в силу части 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации нормативным актом исполнительного органа государственной власти. Административный истец полагает, что указанные в пункте 2 Постановления N 320-п вопросы внутренней организации деятельности Правительства Новосибирской области относительно проведения кадастровых работ и разработки положения об особо охраняемой природной территории должны быть урегулированы путем издания ненормативного правового акта и без установления запретов в отношении хозяйствующих субъектов. Положения оспариваемого нормативного правового акта распространяются на отношения, возникшие с 16 марта 2021 года, тогда как пункт 3 Постановления N 320-п затрагивает имущественные правоотношения, регулируемые гражданским законодательством - приостановление предоставления земельных участков.

В ходе рассмотрения дела общество с ограниченной ответственностью "СОЮЗ" (далее - ООО "СОЮЗ") вступило в дело в качестве административного соистца. В административном исковом заявлении ООО "СОЮЗ" указано, что Постановление N 320-п принято за пределами компетенции исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, определенными Федеральным законом N 33-ФЗ, установленные нормативным правовым актом запреты нарушают положения части 3 статьи 4, части 13 статьи 51, части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положения части 2 статьи 3, статьи 39.16, части 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, положения абзаца 2 пункта 1 части 4 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Решением Новосибирского областного суда от 01 июня 2022 года административное исковое заявление удовлетворено частично, признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 Постановления N 320-п.

В апелляционных жалобах представители ООО "СОЮЗ" Воронина У.А. и ООО "СЖК" Скоропад А.В. просят отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований, принять новое решение об удовлетворении административных исковых требований. В обоснование апелляционных жалоб ссылаются на обстоятельства, изложенные в административных исковых заявлениях, указывая на то, что суд первой инстанции уклонился от оценки обоснованности включения земельных участков ООО "СОЮЗ" в ориентировочные границы особо охраняемой природной территории, однако обоснованность включения данных земельных участков подлежит судебной оценке. В ориентировочные границы лесного парка не могут включаться земельные участки, находящиеся в частной собственности, поскольку только по основаниям, предусмотренным федеральным законом, допускается ограничение прав и свобод землепользователей. Административным ответчиком нарушены пределы усмотрения. Пункт 4 Постановления N 320-п предопределяет градостроительную документацию, что недопустимо. Пункт 6 Постановления N 320-п, которым придана обратная сила положениям данного постановления, ухудшил положение граждан и организаций по сравнению с ранее действующим законодательством, поскольку лишил прав на получение земельного участка, получение градостроительной документации.

Относительно доводов апелляционных жалоб представителем Губернатора Новосибирской области Поповой С.Н, прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на них, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к выводу об оставлении решения суда без изменения по следующим основаниям.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон N 33-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из указанного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в статье 2 Федерального закона N 33-ФЗ различаются категории данных территорий. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (пункт 3 статьи 2 Федерального закона N33-ФЗ).

На территории Новосибирской области действует Закон Новосибирской области от 26 сентября 2005 года N 325-О3 "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" (далее - Закон N 325-О3).

Законом Новосибирской области от 25 февраля 2021 года N 59-ОЗ (далее - Закон N 59-ОЗ) внесены изменения в Закон Новосибирской области "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области". Пунктом 2 статьи 1 Закона N 59-ОЗ вводится новая категория особо охраняемых природных территорий - лесные парки. Под лесными парками понимаются территории, расположенные на лесных участках, на земельных участках с лесными насаждениями, а также на иных земельных участках, не относящихся к землям лесного фонда, в том числе на землях населенных пунктов, имеющих особое природоохранное, научное, рекреационное, эстетическое либо оздоровительное значение.

Главой 3 Закона N 325-О3 (в редакции от 25 февраля 2021 года) урегулированы вопросы правового режима особо охраняемой природной территории - лесной парк. Согласно части 2 статьи 12.1 Закона N 325-О3 решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка принимает Правительство Новосибирской области.

В соответствии с частями 3, 4 статьи 45 Устава Новосибирской области Правительство Новосибирской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, настоящего Устава и законов Новосибирской области, постановлений Губернатора Новосибирской области по вопросам, требующим нормативного регулирования, издает постановления, а также обеспечивает их исполнение. Порядок опубликования и вступления в силу постановлений Правительства Новосибирской области устанавливается Губернатором Новосибирской области в соответствии с федеральным законодательством и законом Новосибирской области.

В соответствии со статьей 18 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N80-ОЗ "О нормативных правовых актов Новосибирской области" Правительство Новосибирской области по вопросам, решение которых относится к его полномочиям, издает нормативные правовые акты в виде постановлений. Постановления Правительства Новосибирской области подписываются Губернатором Новосибирской области или лицом, временно исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области, и вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в постановлении. Постановления Правительства Новосибирской области подлежат официальному опубликованию в порядке, установленном статьей 26 настоящего Закона.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Постановление N 320-п принято на заседании Правительства Новосибирской области, подписано исполняющим обязанности Губернатора Новосибирской области Знатковым В.М. и опубликовано 16 августа 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и официальном интернет-портале правовой информации Новосибирской области http://www.nsopravo.ru.

Таким образом, судом правильно сделан вывод о том, что Постановление N 320-п принято уполномоченным исполнительным органом субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к его форме, порядку принятия и введения в действие.

Проверяя законность положений Постановления N 320-п на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что положения пунктов 1, 2, 4, 5, 6 Постановления N 320-п не противоречат федеральному и региональному законодательству, а также Постановление N 320-п не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из преамбулы Постановления N 320-п следует, что оно принято в соответствии с Федеральным законом N 33-ФЗ, Законом N 325-ОЗ, на основании предложений министерства природных ресурсов и экологии Новосибирской области от 01 марта и 22 июля 2021 года, с учетом необходимости сохранения лесов, являющихся частью природно-экологического каркаса Новосибирской агломерации Новосибирской области и имеющих особое рекреационное значение для жителей Новосибирской области, в целях обеспечения сохранности лесов и создания благоприятных условий для туризма и отдыха.

Закон N 59-ОЗ, которым внесены изменения в Закон N 325-ОЗ и вводится новая категория особо охраняемых природных территорий - лесные парки, был предметом судебной проверки, суды пришли к выводу о том, что он не противоречит нормам федерального законодательства в сфере особо охраняемых природных территорий, в связи с чем не заслуживают внимания доводы административных истцов о нарушение положений Федерального закона N 33-ФЗ при принятии Постановления N 320-п.

Судом первой инстанции обоснованно отклонены доводы административных истцов в части незаконного отнесения принадлежащих им на праве собственности земельных участков к особо охраняемой природной территории, поскольку в пункте 1 Постановления N 320-п определяются предположительные (ориентировочные) границы лесного парка "Заельцовский бор", которые могут измениться в процессе решения вопроса о создании данной особо охраняемой природной территории.

Режим особо охраняемой природной территории Постановлением N 320-п не определен.

Также следует отметить, что согласно пункту 1 статьи 3.1 Федерального закона N 33-ФЗ населенные пункты могут быть включены в состав особо охраняемых природных территорий без изъятия расположенных на их территориях земельных участков и иной недвижимости у правообладателей (за исключением государственных природных заповедников), если это не противоречит режиму особой охраны соответствующей категории особо охраняемых природных территорий.

Пункт 2 Постановления N 320-п содержит указание на необходимость министерству природных ресурсов и экологии Новосибирской области, к полномочиям которого отнесено внесение предложений в Правительство Новосибирской области о создании (упразднении) и изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения, принять организационные меры по подготовке сведений о границах лесного парка и разработке проекта постановления о создании лесного парка, на сроки их исполнения, не нарушает прав административных истцов и не противоречит законодательству.

Особо охраняемые природные территории учитываются при разработке и утверждении документов территориального планирования. Так, в силу пункта 5 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения.

В соответствии с абзацем 5 пункта 2 статьи 12.1 Закона N 325-ОЗ, в редакции Закона N 59-ОЗ от 25 февраля 2021 года, который, как указано выше был предметом судебной проверки, решение о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка учитывается при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования и инвентаризации земель.

С учетом вышеизложенных положений федерального и регионального законодательства пункт 4 Постановления N320-п нельзя признать противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, назначение генерального плана - планирование территорий, положения пункта 4 Постановления N 320-п соответствуют целям и задачам планирования территорий с учетом предстоящих изменений в связи с созданием особо охраняемой природной территории.

Пункт 5 Постановления N 320-п содержит указание на признание утратившим силу постановления Правительства Новосибирской области от 16 марта 2021 года N 67-п, не противоречит законодательству и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Указание в пункте 6 Постановления N 320-п на обратную силу нормативного правового акта основано на положениях части 3 статьи 28 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 года N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области", согласно которым допускается придание нормативному правовому акту или его отдельным положениям обратной юридической силы, за исключением случаев, установленных законом.

Доводы апеллянтов об ухудшении положения административных истцов пунктом 6 Постановления N 320-п не могут быть приняты во внимание, поскольку им не представлены доказательства нарушения их прав приданием Постановлению N320-п обратной силы, полномочий по защите интересов других граждан, юридических лиц, неопределенного круга лиц административные истцы не имеют.

Пункт 3 Постановления N 320-п принят на основании абзаца 3 части 2 статьи 12.1 Закона N 325-О3, который внесен абзацем 11 пункта 8 статьи 1 Закона N 59-ОЗ.

В соответствии с кассационным определением судебной коллегии по административным дела Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 апреля 2022 года, абзац 11 пункта 8 статьи 1 Закона N 59-ОЗ предусматривающий ограничения, связанные с приостановлением предоставления земельных участков, приостановлением выдачи разрешений на строительство, а также приостановлением деятельности по строительству, реконструкции объектов капитального строительства и приостановлением иной деятельности с момента принятия решения о необходимости создания природно-рекреационной местности, лесного парка, признан недействующим.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал пункт 3 Постановления N 320-п недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.

На основании изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что доводы апелляционных жалоб не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Новосибирского областного суда от 01 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы административных истцов общества с ограниченной ответственностью "СОЮЗ", общества с ограниченной ответственностью "Сибирские жилые кварталы" - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Новосибирский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий О.Е. Красикова

Судьи Е.Н. Ненашева

С.Н. Войтко

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 октября 2022 года.