Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 05 октября 2022 г. по делу N 8а-16226/2022[88а-16727/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 22 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года по административному делу N 2а-11385/2021 по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора Ленинградской области, действующего в защиту неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного ответчика администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области Захаровой В.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения на жалобу представителя административного истца Всеволожского городского прокурора Ленинградской области - прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, судебная коллегия

установила:

Всеволожский городской прокурор Ленинградской области обратился в суд, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, к администрации муниципального образования (МО) "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии мер по постановке на баланс автомобильной дороги, проходящей от улицы Тупиковая (координаты: 60.151297, 30.020784) "до СНТ "им.Луначарского", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:08:0000000:2689 и возложении обязанности по принятию мер к постановке на баланс указанной автомобильной дороги путем вынесения соответствующего постановления.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области длительное время уклоняется от соблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах, расположенных на территории Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в частности, не предпринимает необходимые меры для принятия автодороги "от ул. Тупиковой п. Белоостров до СНТ "им. Луначарского" в муниципальную собственность для отнесения указанной автодороги к автомобильным дорогам общего пользования местного значения, расположенным вне границ населенных пунктов, и для проведения работ по технической инвентаризации.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено УМВД России по Всеволожскому району Ленинградской области.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 4 декабря 2020 года административные исковые требования Всеволожского городского прокурора Ленинградской области удовлетворены.

Апелляционным определением Ленинградского областного суда от 9 сентября 2021 года решение Всеволожского городского суда Ленинградской области отменено ввиду допущенного судом первой инстанции нарушения правил ведения аудиопротоколирования судебного заседания, дело направлено на новое рассмотрение.

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от 22 октября 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года административные исковые требования Всеволожского городского прокурора Ленинградской области удовлетворены.

Признано незаконным бездействие администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, выразившееся в непринятии мер по постановке на баланс автомобильной дороги, проходящей от ул.Тупиковая (координаты: 60.151297, 30.020784) до СНТ "им. Луначарского", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:08:0000000:2689.

На администрацию муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области возложена обязанность не позднее 1 месяца со дня вступления в законную силу решения суда, принять меры к постановке на баланс автомобильной дороги, проходящей от ул.Тупиковая (координаты: 60.151297, 30.020784) до СНТ "им. Луначарского", расположенного на земельном участке с кадастровым номером 47:08:0000000:2689, путем вынесения постановления о постановке на баланс указанной автомобильной дороги.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено УМВД России по Всеволожскому району Ленинградской области.

В кассационной жалобе, поданной через Всеволожский городской суд Ленинградской области 2 августа 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 9 августа 2022 года, администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Выражает несогласие с произведенной судами оценкой доказательств по делу. Указывает на отсутствие доказательств того, что спорная дорога является автомобильной, построенной с соблюдением соответствующих градостроительных норм и правил, введена в эксплуатацию в установленном порядке, а впоследствии была передана в муниципальную собственность, либо осталась бесхозяйной. Считает, что при отсутствии доказательств существования автомобильной дороги, как объекта транспортной инфраструктуры, а также доказательств ее отображения в Генеральном плане, фактическое использование членами СНТ указанного в иске объекта само по себе не является достаточным основанием для признания незаконным бездействия и понуждения органа местного самоуправления как к принятию мер по постановке данного объекта на учет в качестве бесхозяйного, так и к возложению на него обязанности по постановке на баланс существующей дороги.

В возражениях на кассационную жалобу прокуратура Ленинградской области указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебный акт апелляционной инстанции без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 15 августа 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами обеих инстанций.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", установив, что вне границ населенных пунктов в границах Всеволожского муниципального района Ленинградской области "от ул. Тупиковой п. Белоостров до СНТ "им. Луначарского" имеется грунтовая дорога, которая используется неопределенным кругом лиц, и исходя из того, что паспортизация данной дороги не производилась, дорога не включена в перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения, проходит по сельскохозяйственным угодьям и по землям лестного фонда, требует ремонта, пришел к выводу, что бездействие органа местного самоуправления по непринятию мер по постановке на муниципальный баланс данной дороги, свидетельствует о незаконном бездействии, возложив на административного ответчика обязанность по устранению допущенных нарушений.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась, указав на наличие достаточных доказательств существования спорной дороги как объекта транспортной инфраструктуры.

Выводы судебных инстанций судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит преждевременными.

Охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства осуществляются путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий. Безопасность дорожного движения - это состояние, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. Обеспечение безопасности дорожного движения - деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно- транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в том числе посредством установления полномочий и ответственности органов местного самоуправления, регулирования деятельности на автомобильном транспорте и в дорожном хозяйстве (статьи 1, 4, 5 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения").

Так, в силу пункта 6 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257- ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно подпункту 5 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ.

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая ремонт и их содержание.

Между тем, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что спорный участок дороги представляет собой автомобильную дорогу общего пользования местного значения, т.е. является объектом транспортной инфраструктуры.

В соответствии со статьей 24 части 1 Федерального закона Российской Федерации от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения автомобильных дорог осуществляется в соответствии с земельным законодательством и настоящим Федеральным законом.

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения автомобильных дорог.

В соответствии с Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" одним из видов разрешенного использования земельного участка является "размещение автомобильных дорог".

Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ устанавливает, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В силу части 1 статьи 5 Закона N 257-ФЗ автомобильные дороги в зависимости от их значения подразделяются на: автомобильные дороги федерального значения; автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; автомобильные дороги местного значения; частные автомобильные дороги.

При этом автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования (часть 2 статьи 5 Закона N 257-ФЗ).

Автомобильными дорогами общего пользования местного значения муниципального района являются автомобильные дороги общего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог общего пользования местного значения поселений, частных автомобильных дорог. Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального района может утверждаться органом местного самоуправления муниципального района (часть 10 статьи 5 Закона N 257-ФЗ).

К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог (часть 10 статьи 6 Закона N 257-ФЗ).

Статьей 10 этого же Федерального закона предусмотрено формирование и ведение Единого государственного реестра автомобильных дорог, в который вносятся сведения об автомобильных дорогах, представленные собственниками данных дорог.

В данном случае, из материалов дела не следует, что спорный участок дороги расположен на землях, государственная собственность на которые не разграничена и из которых может быть сформирован участок для размещения автомобильной дороги, а также, что указанный участок является частью автомобильной дороги общего пользования, сведения о которой содержатся в едином государственном реестре автомобильных дорог, являющимся федеральным информационным ресурсом.

Напротив, судами установлено, что паспортизация спорной дороги не производилась, объект не включен в перечень автомобильных дорог общего пользования муниципального значения и не относится к объектам транспортной инфраструктуры.

Боле того, из содержания судебных актов следует, что спорная дорога проходит по сельскохозяйственным угодьям и по землям лестного фонда, при этом из материалов дела невозможно установить по каким земельным участкам проходит дорога, отсутствуют сведения о кадастровом учете данных земельных участков, их принадлежности и целевом назначении, что не дает оснований и для вывода о признании спорного участка дороги бесхозяйным имуществом.

Таким образом, в отсутствие доказательств существования автомобильной дороги, как объекта транспортной инфраструктуры, равно как и доказательств отсутствия у данного участка дороги владельца (иного, чем орган местного самоуправления), фактическое использование спорного участка в названном качестве само по себе не может являться достаточным основанием к понуждению органа местного самоуправления по постановке его на учет с целью последующего принятия в муниципальную собственность для содержания.

При этом вопреки выводам суда апелляционной инстанции фрагмент "Карты функциональных зон поселения" генерального плана муниципального образования "Сертолово" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, содержащийся в материалах дела, о существовании спорной дороги, как объекта транспортной инфраструктуры, не свидетельствует, т.к. доказательств, свидетельствующих о том, что в установленном законом порядке под спорную дорогу отводился земельный участок, в материалы дела не представлено.

При указанных обстоятельствах, выводы судов о том, что спорная дорога подлежит постановке администрацией района на баланс, не могут быть признаны законными и обоснованными.

Поскольку допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, без отмены которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как оценка представленных доказательств и установление новых обстоятельств находятся вне компетенции кассационного суда общей юрисдикции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить допущенные нарушения, принять меры для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по административному делу и совершить иные действия, направленные на его правильное разрешение в соответствии с подлежащими применению нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 22 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение во Всеволожский городской суд Ленинградской области в ином составе судей.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 19 октября 2022 года.