Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 05 октября 2022 г. по делу N 8а-16238/2022[88а-16556/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Корнюшенкова Г.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года по административному делу N 2а-9573/2021 по административному исковому заявлению Всеволожского городского прокурора, действующего в защиту интересов муниципального образования, к администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании бездействия незаконным, возложении обязанности провести работы по образованию земельного участка под многоквартирным домом.

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, возражения на кассационную жалобу представителя административного истца прокуратуры Ленинградской области - прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, судебная коллегия

установила:

в ходе проведенной Всеволожской городской прокуратурой Ленинградской области в июне 2021 года проверки исполнения требований земельного законодательства, а также законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства во Всеволожском районе Ленинградской области, установлено, что вопреки требованиям закона под расположенным на территории муниципального образования в пос. Новое Девяткино на ул. Ветеранов многоквартирным домом N 10 земельный участок не сформирован, информация о таком участке в Едином государственном реестре отсутствует.

10 августа 2021 года Всеволожский городской прокурор Ленинградской области, действуя в защиту интересов муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее также - администрация) о признании незаконным бездействия, выразившегося в непроведении работ по формированию земельного участка под многоквартирным домом, полагая, что указанное бездействие вопреки требованиям статьи 17 Конституции Российской Федерации не обеспечивает баланс прав и интересов участников соответствующих правоотношений, нарушая не только права собственников помещений, расположенных в многоквартирном доме, но и интересы самого муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области, в связи с чем просил суд:

- признать бездействие администрации в части непринятия мер по образованию земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, пос. Новое Девяткино, ул. Ветеранов, д. 10 незаконным;

- обязать администрацию провести работы по образованию земельного участка под многоквартирным домом, расположенным по адресу: Ленинградская область, Всеволожский район, пос. Новое Девяткино, ул. Ветеранов, д. 10, и постановке участка на кадастровый учет в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено общество с ограниченной ответственностью (ООО) УК "Охта-Сервис".

Решением Всеволожского городского суда Ленинградской области от

24 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года административное исковое заявление удовлетворено в полном объеме.

В кассационной жалобе, поданной через Всеволожский городской суд Ленинградской области 28 июля 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 9 августа 2022 года, администрация муниципального образования "Новодевяткинское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что вопреки выводам судов, полномочия по образованию под многоквартирным домом земельного участка из земель, государственная собственность на которые не разграничена, не относится к полномочиям сельских поселений, поскольку с 1 января 2017 г. уполномоченным органом местного самоуправления по предоставлению находящихся в государственной собственности земельных участков на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального района, является администрация муниципального района. Кроме того, считает, что возложение на органы местного самоуправления обязанности по формированию земельного участка в отсутствие обращения собственников многоквартирного дома или данных о выполнении комплексных кадастровых работ, не соответствует требованиям статьи 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации".

В возражениях на кассационную жалобу прокуратура Ленинградской области указывает на отсутствие оснований для ее удовлетворения, просит оставить судебные акты без изменения.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такого рода нарушения допущены судами обеих инстанций.

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Земельного кодекса Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 189-ФЗ), исходя из того, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок, на котором расположен такой дом, возникает в силу положений Жилищного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 189-ФЗ, пришел к выводу, что собственники помещений в многоквартирном жилом доме вправе требовать формирования границ земельного участка в целях надлежащей эксплуатации такого дома и установив, что земельный участок под многоквартирным домом не сформирован, признал требования Всеволожского городского прокурора Ленинградской области законными и обоснованными, с чем согласился и вышестоящий суд, проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке.

Данные выводы судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции находит преждевременными.

В соответствии со статьей 36 Конституции Российской Федерации граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (часть 1). Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (часть 2). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (часть 3).

Земельное законодательство основывается, в частности, на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан, в соответствии с которым регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 13 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации особенности приобретения прав на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав общего имущества многоквартирного дома объекты недвижимого имущества, устанавливаются федеральными законами.

Так, в силу пункта 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, принадлежит на праве общей долевой собственности собственникам помещений в этом доме и относится к общему имуществу многоквартирного дома. Границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации), в Постановлении от 28 мая 2010 г. N 12-П указал, что федеральный законодатель в целях обеспечения прав собственников жилых и нежилых помещений в таких домах установилв Жилищном кодексе Российской Федерации общее правило о принадлежности земельного участка собственникам помещений в расположенном на нем многоквартирном доме (части 1 и 2 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации), а в статье 16 Закона N 189-ФЗ - специальные порядок и условия перехода такого земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме, который на нем расположен.

При этом высшие суды в пункте 67 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 2 от 29 апреля 2010 г. "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" разъяснили, если земельный участок не сформирован и в отношении него не проведен государственный кадастровый учет, земля под многоквартирным домом находится в собственности соответствующего публично-правового образования. В свою очередь, собственники помещений в многоквартирном доме вправе владеть и пользоваться этим земельным участком в той мере, в какой это необходимо для эксплуатации ими многоквартирного дома, а также объектов, входящих в состав общего имущества в таком доме.

В указанном случае каких-либо актов органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельного участка или о возникновении права собственности не требуется, как и государственной регистрации права общей долевой собственности на земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно части 3 Федерального закона N 189-ФЗ в случае, если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не образован до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением об образовании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Согласно части 4.1 статьи 16 Федерального закона N 189-ФЗ образование указанного в части 3 настоящей статьи земельного участка, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, осуществляется органами государственной власти или органами местного самоуправления также при отсутствии обращения собственников помещений в соответствующем многоквартирном доме, в том числе в ходе выполнения комплексных кадастровых работ.

Приведенным нормам корреспондируют и выводы Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные в Постановлении от 28 мая 2010 года N 12-П, где, в частности, подчеркнуто, что поскольку формирование земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, относится к области публичных правоотношений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, на которые возложена эта обязанность, не вправе произвольно отказаться от ее выполнения, если для формирования земельного участка имеются все предусмотренные законом основания. Обращение любого собственника помещений в многоквартирном доме в органы государственной власти или в органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен данный многоквартирный дом, должно рассматриваться как основание для формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета, что не отменяет необходимость формирования и проведения кадастрового учета земельных участков в разумный срок самими органами публичной власти, на которые возложена соответствующая функция.

Между тем, делая вывод о незаконном бездействии администрации в части формирования земельного участка под многоквартирным домом и проведения его кадастрового учета, суд первой инстанции обстоятельства, связанные с наличием для этого оснований, не установил, в частности, не выяснил, имело ли место обращение собственников многоквартирного дома в органы местного самоуправления с целью формирования земельного участка под многоквартирным домом, а также имелись ли у административного ответчика основания для формирования земельного участка под многоквартирным домом при отсутствии обращения собственников помещений в нем и каков разумный срок для совершения указанных действий, превышение которого требует вмешательства со стороны органов судебной власти.

Не учел суд и то, что в силу части 1 и абзаца 4 части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 5 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 3 июля 2016 года N 334-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2017 года) распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

При этом установив, что спорный земельный участок относится к землям, государственная собственность на которые не разграничена, оснований для возложения на администрацию сельского поселения обязанности, которая в силу закона лежит на администрации муниципального района, суд первой инстанции не привел.

Суд апелляционной инстанции, проверяя соответствующие доводы апелляционной жалобы, сославшись на статью 1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года N 48-оз "Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области", указал, что за сельскими поселениями Ленинградской области закреплены в том числе вопросы, предусмотренные пунктом 6 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", т.е. вопросы, регулируемые жилищным законодательством, в связи с чем пришел к выводу, что формирование земельного участка под многоквартирным домом и постановка его на кадастровый учет отнесены данным законом субъекта к компетенции сельского поселения.

Данный вывод суда апелляционной инстанции на нормах права не основан.

В части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплен минимальный гарантированный перечень вопросов местного значения сельского поселения. В указанный перечень включены вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

В силу части 4 статьи 14 этого же закона в случае отсутствия указания об отнесении иных вопросов местного значения, предусмотренных частью 1 данной статьи для городских поселений, к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 поименованной статьи они решаются на территориях сельских поселений органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

В то же время, законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 названной статьи вопросов местного значения городских поселений.

Пунктом 6 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, осуществление муниципального жилищного контроля, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством отнесено к вопросам местного значения городского поселения.

Между тем статья 1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года N 48-оз, на которую сослался суд апелляционной инстанции в обоснование своего вывода о передаче полномочий по формированию земельного участка под многоквартирным домом сельскому поселению, закрепляет за сельскими поселениями Ленинградской области вопросы местного значения, предусмотренные пунктами 5, 6, 7.1, 7.2, 8, 11, 13, 13.1, 15, 18, 19 лишь в части организации использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции не учел, что вопросы распоряжения земельными участками регулируются не жилищным, а земельным законодательством (статья 3.3 Федерального закона от 5 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие земельного кодекса Российской Федерации").

При этом пунктом 4 части 1 статьи 36 Жилищного кодекса Российской Федерации прямо закреплено, что границы и размер земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, определяются в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Иного обоснования, позволяющего возложить вопросы формирования расположенного в сельском поселении земельного участка под многоквартирным домом на сельское поселение, суд апелляционной инстанции не привел.

Поскольку допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных постановлений, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции считает необходимым отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как оценка представленных доказательств и установление новых обстоятельств находятся вне компетенции кассационного суда общей юрисдикции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное, устранить допущенные нарушения, принять меры для всестороннего и полного установления юридически значимых обстоятельств по административному делу и совершить иные действия, направленные на его правильное разрешение в соответствии с подлежащими применению нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Всеволожского городского суда Ленинградской области от 24 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 2 июня 2022 года отменить.

Дело направить во Всеволожский городской суд Ленинградской области на новое рассмотрение в ином составе судей.

Настоящее кассационное определение может быть обжаловано в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 19 октября 2022 года.