Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2022 г. по делу N 8а-19930/2022[88а-20012/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В, Морозковой Е.Е, с участием прокурора Леонтьева С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2022 года по административному делу N 3а-17/2022 по административному исковому заявлению Савина М.Е, Хатнюка И.В, Толкачева В.Б. к Правительству Ленинградской области о признании не действующим в части постановления от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Жидковой О.В, объяснения представителя административного ответчика Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А. об оставлении судебных актов без изменения, судебная коллегия

установила:

24 декабря 2020 года Правительством Ленинградской области принято постановление N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" (далее - Постановление N 853), которое 26 декабря 2020 года опубликовано на официальном интернет- портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

В приложении к Постановлению N 853 указаны изменения, внесённые в положение о территориальном планировании, и приведена карта функциональных зон поселения, в соответствии с которой земельные участки с кадастровыми номерами N, N, собственниками которых являются Савин М.Е, Хатнюк И.В, Толкачев В.Б, отнесены к функциональной зоне Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

21 октября 2021 года Савин М.Е, Хатнюк И.В, Толкачев В.Б. обратились в суд с административным иском к Правительству Ленинградской области о признании недействующим Постановления N 853 в части отнесения к функциональной зоне Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования) вышеназванных земельных участков, ссылаясь на противоречие оспариваемого нормативного акта Градостроительному кодексу Российской Федерации, а также на произвольный характер данного правового регулирования.

В качестве заинтересованных лиц по делу заявлены Комитет по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, администрация муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" и общество с ограниченной ответственностью "Квартал "Румболово".

Решением Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2022 года, административный иск удовлетворён, постановление N 853 признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу в части отнесения спорных земельных участков к функциональной зоне Р2 - зоне озеленённых территорий общего пользования.

В кассационной жалобе, поданной через Ленинградский областной суд 21 сентября 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 сентября 2022 года, Правительство Ленинградской области со ссылкой на существенное нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела, просит об отмене судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что по результатам анализа поступивших предложений при подготовке проекта изменений в генеральный план функциональная зона в отношении рассматриваемой территории установлена на основании предложения Правительства Ленинградской области (отнесение к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования) как наиболее соответствующего интересам жителей города Всеволожска. При этом в ходе проведения публичных слушаний замечания собственников земельных участков на проект генерального плана в части решения об изменении функциональной зоны на Р2 не представлены. Считает, что прав и законных интересов административных истцов изменение функциональной зоны для их земельных участков с Ж3 (зона среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9) на Р2 (зона озелененных территорий общего пользования) не нарушает, поскольку установление функционального зонирования в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, в рамках подготовки генерального плана поселения, направлено не только на отражение существующей территории поселения, но и на планируемое развитие территории. Полагает, что вопреки выводам судов, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах, предоставленных Правительству Ленинградской области полномочий, в соответствии с порядком принятия, правилами опубликования и введения в действие и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Определением судьи Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 3 октября 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

О времени и месте рассмотрения дела лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалоб не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются, в том числе, генеральные планы поселений.

В силу пункта 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Разрешая спор, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, разъяснениями, содержащимися в пункте 35 постановления Пленума Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами", оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и установив, что Изменения в Генеральный план вызывают неоднозначное толкование функционального зонирования в отношении спорных земельных участков, пришел к выводу о наличии оснований для признания указанных изменений в оспариваемой части недействительными.

Проверяя законность и обоснованность решения в апелляционном порядке, судебная коллегия с такими выводами суда согласилась и нормам материального и процессуального права выводы судов первой и апелляционной инстанции, исходя из установленных ими обстоятельств, не противоречат.

В силу пунктов 2 и 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет как вопросы соблюдения требований нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, так и соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как разъяснено в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида (пункт 29).

Пунктом 34 указанного Постановления определено, что, если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Анализ приведенных норм свидетельствует о том, что проверка соответствия содержания акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, осуществляется судом лишь в том случае, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

В рассматриваемом случае, суды установили, что оспариваемое Постановление N 853 было принято в пределах предоставленных Правительству Ленинградской области полномочий, с соблюдением порядка принятия, введения его в действие, в том числе правил опубликования, что подтверждается вступившим в законную силу решением Ленинградского областного суда от 6 августа 2021 года по делу N 3а-280/2021.

Между тем, проверяя доводы административного иска о противоречии оспариваемых положений Постановления N 853 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пришли к выводу о наличии такого противоречия.

Из разъяснений, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" следует, что если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Таким образом, нарушение требования определённости правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Содержание генерального плана поселения, порядок его подготовки, принятия, утверждения и опубликования, а также особенности согласования проекта генерального плана поселения регулируются положениями статей 23 - 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 1, пункту 1 статьи 2, части 11 статьи 9, части 1 статьи 18, частям 3, 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются: генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Как установлено судами, материалы по обоснованию изменений в генеральный план МК-09- 02/2018-ОП (далее - Материалы по обоснованию) содержат текстовую часть и карты, в том числе карты зон с особыми условиями использования территорий, планируемых изменений функциональных зон, перспективного развития территории на период градостроительного прогноза до 2050 года.

В материалах по обоснованию генерального плана в разделе 4 "Оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие территорий" указано, что в процессе работы над генеральным планом была проведена оценка территории, в результате чего были выявлены участки, благоприятные для размещения объектов, которые и определили характер функционального зонирования. Планируемые изменения вносятся, в том числе в части изменения функционального зонирования в целях оптимального и рационального использования территории (пункт 4.1).

В пункте 45 раздела 4.1.1 материалов по обоснованию приведено обоснование изменения функциональных зон, в том числе земельных участков N, N с зоны ЖЗ (зоны среднеэтажной жилой застройки с количеством этажей от 4 до 9) на зону Р2 (зона озеленённых территорий общего пользования).

При этом указано, что Правительством Ленинградской области в лице Комитета государственного строительного надзора и государственной экспертизы Ленинградской области ведётся работа по защите прав участников долевого строительства многоквартирных домов, расположенных на территории Ленинградской области, пострадавших в результате неисполнения застройщиками обязательств по передаче жилых помещений. Для того, чтобы обеспечить пострадавшим участникам долевого строительства многоквартирных домов квартирами, необходимо выполнить требования действующего законодательства по соблюдению нормативов градостроительного проектирования и в том числе - обеспечению объектами транспортной и инженерной инфраструктуры и зелёными насаждениями общего пользования. На территории муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области имеются объекты незавершённого жилищного строительства, возведение которых осуществлялось с привлечением денежных средств граждан. Строительство объектов транспортной и инженерной инфраструктуры и размещение зелёных насаждений общего пользования возможно на прилегающих к указанному объекту строительства участков с кадастровыми номерами N

Между тем, проанализировав представленные карты, суды установили, что на принадлежащих административным истцам земельных участках не предусмотрено размещение объектов местного значения, относящихся к озеленённым территориям общего пользования. При этом на карте функциональных зон поселения не отображено, какие объекты местного значения предлагается разместить на принадлежащих истцам земельных участках.

Кроме того, при исследовании картографических материалов судами установлено, что на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, карте перспективного развития территорий на период градостроительного прогноза до 2050 года отображено, что:

- зона Р1 - зона озеленённых территории общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), - зона Р2 - зона рекреационного назначения.

В то же время, на картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения имеется отражение, что:

- зона Р1 - зона рекреации, - зона Р2 - зона озеленённых территорий общего пользования.

При этом во всех поименованных картах, земельные участки, принадлежащие истцам, отнесены к функциональной зоне - Р2.

Поскольку суды, сопоставив текстовую и картографическую части генерального плана, установили, что правовое регулирование в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, обоснованности, допускает неоднозначное толкование содержания и носит неопределенный характер в той части, в которой они определяют функциональное зонирование земельных участков, оснований полагать ошибочными их выводы о наличии оснований для признания постановления N недействующим в части отнесения спорных земельных участков к функциональной зоне Р2 - зоне озеленённых территорий общего пользования, не имеется.

Как верно указано судами, нарушение требований ясности и недвусмысленности правового регулирования является самостоятельным основанием для удовлетворения административного иска.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Иные доводы кассационной жалобы также не могут служить основанием для отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

Решение Ленинградского областного суда от 18 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 5 июля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий:

Судьи:

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 14 ноября 2022 года.