Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 октября 2022 г. по делу N 66а-2136/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Савинова К.А, Рогожиной Е.В, при секретаре Чайко А.В, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Самарской области о признании недействующими решения Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 11 ноября 2020 года N23 "О внесении измерений в Генеральный план сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области", решения от 11 ноября 2020 N24 "О внесении измерений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области", по апелляционной жалобе Денисовой Л.В, апелляционному представлению заместителя прокурора Самарской области на решение Самарского областного суда от 14 июня 2022 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Кузьмичева В.А, объяснения Денисовой Л.В, возражения представителя Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области ФИО8, представителя администрации муниципального района Красноярский Самарской области ФИО9, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Яковлевой Ю.Д, полагавшей решение суда подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 11 декабря 2013 года N 44 утверждён Генеральный план сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области (далее - Генеральный план).

Решением собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 23 декабря 2013 года N 46 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 11 ноября 2020 года N 23 "О внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области" (далее - Решение N 23) в карту функциональных зон сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области внесены изменения в отношении территории общей площадью "данные изъяты" кв. м, расположенной в юго-восточной части кадастрового квартала N, с функциональных зон "Производственная зона", "Зона инженерной инфраструктуры", "Зона транспортной инфраструктуры", "Зона сельскохозяйственного использования" на функциональную зону "Зона специального назначения" (приложение N 1 к Решению).

Также, указанным Решением внесены изменения в Положение о территориальном планировании сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, согласно которым в список планируемых для размещения объектов местного значения сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, добавлены объекты местного значения: крематорий и кладбище, расположенные к юго-востоку от села Кривое Озеро, в юго-восточной части кадастрового квартала N (приложение N 3 к Решению).

Решением собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 11 ноября 2020 года N 24 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области" (далее - Решение N 24) внесены изменения в Правила землепользования и застройки, согласно которым в карте градостроительного зонирования сельского Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области территория общей площадью "данные изъяты" кв. м, расположенная в юго-восточной части кадастрового квартала N, изменена на территориальную зону "Зона специального назначения, связанная с захоронениями" (СП1).

Указанные решения Собрания представителей опубликованы в печатном издании "Красноярский вестник" 14 ноября 2020 года N 48 (290).

Заместитель прокурора Самарской области обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими Решение N 23 и Решение N 24, ссылаясь на нарушение порядка принятия муниципальных нормативных правовых актов, а именно: на нарушение процедуры проведения публичных слушаний, урегулированной частями 4, 8 статьи 5.1, частью 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ); нарушения требований СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" устанавливающего размеры санитарно-защитной зоны в зависимости от площади кладбища и количества печей крематория; нарушение положений статьи 16 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" и статьи 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", поскольку решения приняты без учета гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, без учета санитарных правил и норм. Положительное заключение экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на момент принятия указанных решений органом местного самоуправления не получено.

Также указывается, что в нарушение требований 3, 4, 15 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" процедура внесения изменений в Генеральный план и правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский была инициирована до принятия решения о создании места погребения на земельном участке в кадастровом квартале N, следовательно, правовые основания для внесения оспариваемыми решениями N 23, 24 изменений в указанные муниципальные нормативные правовые акты отсутствовали.

Кроме того, по информации Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области от 1 сентября 2021 года объект археологического наследия, включенный в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, "Земляной вал "Ново-Закамская черта" XVIII в. Красноярский и Сергиевский районы" в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327 и Указом Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176, входит в состав объекта культурного (археологического) наследия "Новая Закамская линия", общая протяженность которого составляет около 260 км, которая проходит, в том числе, по территории Красноярского района Самарской области.

Границы территории объекта культурного (археологического) наследия "Новая Закамская линия", в том числе объекта археологического наследия "Земляной вал "Ново-Закамская черта" на настоящий момент не утверждены, вместе с тем указанный объект, в том числе, расположен в районе села Кривое Озеро сельского поселения Хорошенькое Красноярский Самарской области в границах кадастрового квартала N. Отсутствие сведений об объекте культурного наследия в едином государственном реестре недвижимости не является основанием для проведения земляных, строительных и иных работ на земельном участке. Основанием для проведения таких работ является решение государственного органа охраны объектов культурного наследия, принятое по результатам рассмотрения заключения государственной историко-культурной Экспертизы. При этом в Управлении государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области информация о проведении государственной историко-культурной экспертизы в границах земельных участков N отсутствует.

Решением Самарского областного суда от 14 июня 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Денисова Л.В. считает решение Самарского областного суда незаконным, принятым при неполном исследовании доказательств по делу, просит отменить судебный акт и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что судом необоснованно не принят во внимание тот факт, что при принятии оспариваемых актов административным ответчиком допущено существенное нарушение процедуры их принятия, выразившиеся в нарушении проведения публичных слушаний, оповещение о начале общественных обсуждений не размещалось в местах массового скопления граждан и не проводились общественные обсуждения на территории других поселений, входящих состав муниципального образования с. "адрес"".

В апелляционном представлении заместитель прокурора Самарской области ставит вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного применения судом норм материального и процессуального права и принятии решения об удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов представления также указано на нарушение процедуры принятия оспариваемых нормативно правовых актов, выразившиеся в нарушении проведения публичных слушаний, оповещение о начале общественных обсуждений не размещалось в местах массового скопления граждан и не содержало сведений о том, по какой причине в спорные муниципальные нормативные правовые акты вносятся изменения. Не опровергнут довод о том, что общественные обсуждения проведены только на территории села Хорошенькое, а на территории других поселений, входящих состав муниципального образования с "адрес" - не проведены. Судом не учтено, что процедура внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки была инициирована до принятия решения о создании места погребения.

Относительно доводов изложенных в апелляционной жалобе и апелляционном представлении собранием представителей сельского поседения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области и администрацией муниципального района Красноярский Самарской области представлены возражения об их необоснованности и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и возражений на них, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

При этом, как следует из содержания пунктов 2, 3 части 8 названной статьи, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта, наряду с иными обстоятельствами, суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9).

Из материалов административного дела следует, что обстоятельствами, имеющими правовое значение, является соблюдение Собранием представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области вышеназванных требований закона при принятии оспариваемых нормативных правовых актов - Решения N 23 и Решения N 24.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, исходил из соблюдения административным ответчиком порядка подготовки и принятия названных документов.

Судебная коллегия с данными выводами суда соглашается по следующим основаниям.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования и содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (статья 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 названного кодекса, является документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 8, пунктом 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования.

Процедура подготовки и принятия генерального плана, правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 24 - 35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Подготовка генерального плана сельского поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, предусмотренных статьей 24 ГрК РФ, в том числе принятие главой местной администрации поселения решение о подготовке проекта генерального плана (часть 2 статьи 24 ГрК РФ), согласование проекта генерального плана до его утверждения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 8 статьи 24 ГрК РФ), проведение общественных обсуждений или публичных слушаний в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса (часть 11 статьи 24 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Таким образом, процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

В силу части 12 статьи 24 ГрК РФ протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

В соответствии с частью 15 статьи 31 ГрК РФ обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний и заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.

В соответствии с положениями части 3 статьи 28 ГрК РФ (в редакции федерального закона от 29 декабря 2017 года N 455-ФЗ) общественные обсуждения или публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов и по проектам, предусматривающим внесение изменений в генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов (далее в настоящей статье - общественные обсуждения или публичные слушания), проводятся в каждом населенном пункте муниципального образования.

Согласно части 12 статьи 31 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Указанные положения законодательства были соблюдены административным ответчиком при внесении изменений в генеральный план сельского поселения.

Законом Самарской области от 3 октября 2014 года N 86-ГД "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области" за сельскими поселениями Самарской области закреплены вопросы местного значения, в том числе предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Закона N131-ФЗ: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки поселения, а также пунктом 22 части 1 статьи 14 данного Закона: организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Места погребения, как объекты, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, относятся к числу объектов местного значения, в связи с чем планируемые на территории поселения объекты погребения подлежат отображению в генеральном плане.

Таким образом, принятие нормативного правового акта о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области относится к компетенции представительного органа местного самоуправления - Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области.

Как следует из материалов административного дела, администрацией сельского поселения Хорошенькое Муниципального района Красноярский Самарской области 18 июня 2020 года приняты: постановление N 41 "О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области" и постановление N 42 "О подготовке проекта решения собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального образования Красноярский Самарской области "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального района Красноярский Самарской области"

Постановлением главы сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 25 сентября 2020г. N 2 "О проведении общественных обсуждений по проекту решения о внесении изменений в Генеральный план сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области" установлен период проведения общественных обсуждений с 26 сентября 2020 г. по 31 октября 2020 г.

Постановлением главы сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 25 сентября 2020года N 3 "О проведении общественных обсуждений по проекту решения о внесении изменений в Правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области" установлен период проведения общественных обсуждений с 26 сентября 2020 г. по 31 октября 2020 г.

Экспозиция проектов решений осуществлялась в период с 5 октября 2020г. по 29 октября 2020 г. в помещении Администрации сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области по адресу: "адрес".

Оповещения населения о проведении общественных обсуждений опубликованы в газете "Красноярский Вестник" от 26 сентября 2020 года N 41(281).

Материалы по проекту изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области 5 октября 2020 г. размещены на официальном сайте администрации муниципального района Красноярский Самарской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Суд первой инстанции исследовал вопрос доведения до сведения населения материалов проекта изменений Генерального плана и Правил землепользования и застройки, в том числе картографических, и сделал обоснованный вывод о надлежащим размещении этих материалов на экспозиции.

Также судом установлено и подтверждается материалами дела, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Порядком организации и проведения на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области общественных обсуждений, публичных слушаний по проектам документов в области градостроительной деятельности, утвержденным решением Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 4 сентября 2020 года N 28, была соблюдена. При этом следует отметить, что процедура общественных обсуждений не предусматривает проведение собраний по обсуждению проектов изменений генеральных планов и Правил землепользования.

Общественные обсуждения проводились в период с ДД.ММ.ГГГГ по ДД.ММ.ГГГГ, то есть в установленный законом срок. По результатам общественных обсуждений подготовлены заключения, которыми рекомендовано принять соответствующие проекты решений в редакциях, вынесенных на обсуждение. Данные заключения опубликованы в установленном порядке в газете "Красноярский вестник" от 31 октября 2020 года N 47 (287), а также размещено на официальных сайтах в сети "Интернет", то есть доверено до сведения широкого круга лиц.

Таким образом, рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции проанализировал нормы статей 3, 9, 24, 25, 28, 31, 32 ГрК РФ, статей 14, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Самарской области от 3 октября 2014 года N 86-ГД " О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Самарской области", Устава сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, утвержденный решением Собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 13 июля 2015 года N 19, оценил внесенные Решениями N 23 и N 24 в Генеральный план и Правила землепользования и застройки изменения, с учетом представленных в материалы дела доказательств, включая постановления Администрации сельского поседения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, протоколы и материалы общественных обсуждений, заключения по результатам общественных обсуждений, публикации в печатных изданиях, и пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий и в соответствии с компетенцией уполномоченных на то органов, с соблюдением требований законодательства к их форме и виду, процедуре их принятия, включая предусмотренной статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ процедуре, и правилам введения их в действие.

Приходя к такому выводу, суд обоснованно отклонил доводы административного истца о нарушении порядка организации и проведения общественных обсуждений, поскольку каких-либо нарушений данной процедуры, которые сами по себе способны повлечь признание оспариваемых решений не действующими, в ходе рассмотрения дела установлено не было.

При этом судом были надлежащим образом оценены и правомерно признаны не способными поставить под сомнение факт проведения общественных обсуждений доводы и доказательства административного истца и заинтересованного лица, которые повторяются в апелляционных жалобе и представлении, о не доведении до участников общественных обсуждений сведений по какой причине в спорные нормативные правовые акты вносятся изменения, о каком земельной участке идет речь. Результаты оценки указанных доводов и доказательств, а также мотивы, по которым они были отклонены, подробно изложены в обжалуемом судебном акте и в дополнительной аргументации со стороны судебной коллегии не нуждаются, само по себе несогласие с ними основанием к отмене решения суда являться не может.

Проверяя содержание оспариваемых решений на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции верно руководствовался нормами законодательства о градостроительной деятельности, регулирующими спорные правоотношения, с содержанием оспариваемых решений и пришел к правильному выводу о том, что требования административного истца удовлетворению не подлежат.

В соответствии с частью 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Из материалов дела следует, что Решением N 23 в карту функциональных зон сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области внесены изменения в отношении территории общей площадью "данные изъяты" кв. м, расположенной в юго-восточной части кадастрового квартала N, с функциональных зон "Производственная зона", "Зона инженерной инфраструктуры", "Зона транспортной инфраструктуры", "Зона сельскохозяйственного использования" на функциональную зону "Зона специального назначения" (приложение N 1 к Решению).

Также, указанным Решением внесены изменения в Положение о территориальном планировании сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, согласно которым в список планируемых для размещения объектов местного значения сельского поселения добавлены объекты местного значения: крематорий и кладбище, расположенные к юго-востоку от села Кривое Озеро, в юго-восточной части кадастрового квартала N (приложение N 3 к Решению).

Решением N 24 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, согласно которым в карте градостроительного зонирования сельского поселения Хорошенькое муниципального района "адрес" территория общей площадью "данные изъяты" кв. м, расположенная в юго-восточной части кадастрового квартала N, изменена на территориальную зону "Зона специального назначения, связанная с захоронениями" (СП1).

Таким образом, в связи с измененным генеральным планом запроектировано перспективное кладбище, площадью 40 га, к югу-востоку от села Кривое Озеро и крематория с количеством печей - 2.

В соответствии с Картой функциональных зон, территория, на которой подлежит размещению кладбище, отнесена оспариваемым решением к функциональной зоне - "Зона специального назначения".

Согласно выписок из единого государственного реестра недвижимости от 23 мая 2021 года, земельный участок под размещение крематория с кадастровым номером N, площадью 50 000 кв. м, и земельный участок под размещение кладбищ с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв. м, сформированы, местоположение: "адрес", сельское поселение Хорошенькое, в районе села Кривое Озеро, поставлены на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, имеют категорию земель - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, вид разрешенного использования - "размещение крематория" и "размещение кладбища" соответственно.

В силу части 12 статьи 9 ГрК РФ, утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

По вышеизложенным основаниям, а также учитывая, что генеральный план определяет стратегию развития территории и подлежит реализации в течение 20 лет, доводы стороны административного истца о том, что на момент принятия изменений в Генеральный план и Правила землепользования не было решения о создании места погребения, земельный участок для размещения перспективного кладбища не сформирован, на кадастровый учет не поставлен, о неопределенности нормативного правового акта в оспариваемой части не свидетельствуют.

Давая оценку доводам административного истца о противоречии Генерального плана положениям частей 1 и 3 статьи 16 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", которыми предусмотрено, что выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду; создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы, суд исходит из следующего.

В соответствии с частью 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

В этой связи генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ), создания объектов в местного значения на основании документации по планировке территории (пункт 3 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Нормами частей 5 и 6 статьи 26 ГрК РФ предусмотрена необходимость отображения в документах территориального планирования подлежащих созданию объектов местного значения.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Места погребения, как объекты, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, относятся к числу объектов местного значения.

Таким образом, планируемые на территории поселения объекты погребения подлежат отображению в генеральном плане.

В силу части 6 статьи 45 ГрК РФ не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения поселения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования.

Из содержания вышеприведенных правовых норм в их совокупности и взаимосвязи следует, что созданию объекта местного значения предшествует принятие последовательных градостроительных решений в виде генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения, проекта планировки территории, подготовки проектно-сметной документации создаваемого объекта.

В данном случае отображение на картах генерального плана местоположения проектируемого кладбища как объекта местного значения носит общий, планируемый (перспективный) характер.

Буквальное толкование норм частей 1, 3 статьи 16 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" не позволяет прийти к выводу о необходимости проведения гидрогеологических изысканий и получения положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на этапе разработки и принятия генерального плана.

По смыслу взаимосвязанных норм частей 5, 6 статьи 26, части 6 статьи 45 ГрК РФ, частей 1, 3 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" данная обязанность возникает при подготовке проектно-сметной документации и получении разрешения на строительство.

Исходя из изложенного, судебная коллегия не усматривает противоречия нормативных правовых актов предписаниям частей 1 и 3 статьи 16 Федерального закона "О погребении и похоронном деле".

Исследуя довод стороны административного истца о том, что на территории, отведенной под кладбище, проходят оборонительные сооружения объекта культурного (археологического) наследия "Новая Закамская линия", в том числе объекта археологического наследия "Земляной вал "Ново-Закамская черта", что противоречит нормам Федерального закона от 25 июня 2022 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), которыми предусмотрен запрет на строительство в границах территории объекта культурного наследия на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства, проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия, суд исходит из следующего.

Согласно сведений Управления охраны объектов культурного наследия Самарской области, объект культурного наследия, включенный в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, "Земляной вал "Ново-Закамская черта" XVIII в. Красноярский и Сергиевский районы", общая протяженность которого составляет около 260 км, проходит по территории городского округа Кинель, шести современных районов Самарской области (Кинельского, Красноярского, Сергиевского, Исаклинского, Шенталинского, Челно-Вершинского) и двух районов Республики Татарстан. Границы территории объекта культурного (археологического) наследия "Новая Закамская линия", в том числе объекта археологического наследия "Земляной вал "Новая Закамская черта" на настоящий момент не определены. Работами, проведенными в 2020 году, установлено, что в районе села Кривое озеро сельского поселения Хорошенькое объект археологического наследия "Земляной вал "Ново-Закамская черта" расположен в границах кадастрового квартала N. В ходе проведения археологических полевых работ также установлено, что на отдельных участках в границах кадастрового квартала N оборонительные сооружения (вал и ров) объекта археологического наследия "Земляной вал "Ново-Закамская черта" визуально на поверхности не фиксируются, так как полностью снивелированы активной распашкой полей. В Управлении информация о проведении историко-культурной экспертизы земельных участков с кадастровыми номерами 63:26:1501003:221 и 63:26:1501003:222 отсутствует.

Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества в силу пункта 7 статьи 3.1 Федерального закона N 73-ФЗ не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных земельным законодательством Российской Федерации и статьей 5.1 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 1 статьи 31 Федерального закона N 73-ФЗ историко-культурная экспертиза проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов.

Согласно пункту 2 статьи 32 Федерального закона N 73-ФЗ заключение историко-культурной экспертизы является основанием для принятия соответствующим органом охраны объектов культурного наследия решения о возможности проведения работ, указанных в пункте 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, а также для принятия иных решений, вытекающих из заключения историко-культурной экспертизы в отношении объектов, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона.

Поскольку непосредственным результатом оспариваемых решений не является проведение земляных, строительных и иных работ на земельных участках с кадастровыми номерами 63:26:1501003:221 и 63:26:1501003:222 для их принятия заключение государственной историко-культурной экспертизы не требовалось.

Необходимость получения соответствующих заключений на последующих стадиях создания объектов не входит в предмет проверки и оценки суда по настоящему административному делу.

Проверяя доводы стороны административного истца о противоречии оспариваемых нормативных актов законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, суд исходит из следующего.

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

С учетом положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН), размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Таким образом, генеральным планом не устанавливаются санитарно-защитные зоны, а на картографическом материале отображаются границы таких зон, определенных в соответствии с требованиями законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В соответствии с пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" (далее - Правила) правообладатели объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу настоящего Постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, обязаны провести исследования (измерения) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и представить в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявление об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 Правил.

Согласно пункту 3 указанных Правил решение об установлении, изменении или о прекращении существования санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с классификацией, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию, принимает Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

В силу пункта 25 Правил санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

Как следует из материалов дела, на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области, расположенной к юго-востоку от села Кривое Озеро, в юго-восточной части кадастрового квартала N, решено создать места погребения: крематория с количеством печей - 2 и кладбища площадью 40 гектаров. (решение собрания представителей сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области от 2 ноября 2020 года N 22 "О создании мест погребений на территории сельского поселения Хорошенькое муниципального района Красноярский Самарской области").

Доводы апелляционной жалобы о нарушении законодательства об охране окружающей среды относятся к строительству крематория и кладбища и не свидетельствуют о нарушениях градостроительного законодательства при принятии изменений в Генеральный план и правила землепользования застройки.

Проверяя довод о нарушении нормативными актами в оспариваемой части требований водного и корреспондирующих норм законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, со ссылкой на экспертные заключения, заключение кадастрового инженера, в которых сделан вывод о том, что к рассматриваемому участку прилегает множество водоохранных зон поверхностных водных объектов, по периметру расположены многочисленные болота, озера, ручьи; учитывая уклоны поверхности, участок является водосборной площадью для прилегающих водных объектов; возможны паводки с более высоким поднятием грунтовых вод и подтоплением планируемого размещения кладбища, суд исходит из следующего.

Нормой пункта 1 части 2 статьи 16 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" предусмотрен запрет на устройство кладбищ на территориях первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения.

В силу абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются, изменяются, прекращают существование по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. При этом решения об установлении, изменении зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения принимаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии границ таких зон и ограничений использования земельных участков в границах таких зон санитарным правилам. Положение о зонах санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения утверждается Правительством Российской Федерации.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 (далее - Санитарные правила, СанПиН 2.1.4.1110-02).

В соответствии с положениями статьи 11.12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" определен исчерпывающий перечень объектов экологической экспертизы, в который не входят проекты под размещение кладбищ и крематориев, Положения нормативных правовых актов в части определения объектов экспертизы не содержат норм, указывающих на возможность проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении земельных участков, на которых предполагается размещение кладбищ и крематориев, что также следует их отзыва Межрегионального управления Росприроднадзора по Самарской и Ульяновской области.

Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 года N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок".

Исходя из положений пункта 12 приказа Роспотребнадзора N 224 от 19 июля 2007 года, объектом санитарно-эпидемиологической экспертизы в данном случае может являться лишь заявление и проектная документация с ее обоснованием.

В данном случае, подготовка проектной документации будет осуществляться на последующих стадиях создания объектов, из чего следует отсутствие необходимости получения заключения на стадии внесения соответствующих изменений в документы территориального планирования.

При этом судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что экспертные заключения, выполненные доктором технических наук, профессором ФИО10 и кандидатом технических наук, доцентом ФИО11 не могут служить основанием для признания недействующим оспариваемых решений, поскольку в них содержится предварительный анализ земельных участков с кадастровыми номерами N:222, указанные земельные участки не определены оспариваемыми нормативными правовыми актами как места для размещения кладбища и крематория. Экспертами также указано, что для более детальной оценки соответствия земельного участка требованиям Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", СанПин 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям эксплуатации производственных, общественных помещений, организации проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических мероприятий)" требуется проведение геодезических и геологических изысканий с определением гидрогеологических условий на рассматриваемой территории, проведение которой возможно лишь на последующих стадиях подготовки проектной документации и осуществлении строительства.

Суд первой инстанции, проанализировав вышеприведенные положения закона и установленные обстоятельства, оценив представленные доказательства, пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые Решения не противоречат санитарно-эпидемиологическим требованиям, следовательно, не нарушают прав и законных интересов неопределенного круга лиц.

Выводы суда первой инстанции, положенные в основу обжалуемого решения, являются правильными, соответствуют положениям действующего законодательства. Мотивы, по которым суд пришел к выводу о необходимости отказать в удовлетворении административного искового заявления, подробно изложены в решении. Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает. Обжалуемое решение является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Самарского областного суда от 14 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Денисовой Л.В, апелляционное представление заместителя прокурора Самарской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу

со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (город Самара) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Самарский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 20 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи