Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2022 г. по делу N 8а-26253/2022[88а-26698/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Попрыгина Н.А. на решение Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Попрыгина Н.А. о признании недействующим в части решения Воронежской городской думы от 25 апреля 2012 года N 790-III "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж".

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Дедова С.Б, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года N 790-III утверждено Положение "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", которое опубликовано в издании "Воронежский курьер" от 12 мая 2012 года N 50-51.

Решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года N 209-V, которое принято на девятом заседании Воронежской городской Думы 21 апреля 2021 года и опубликовано в издании "Берег" 27 апреля 2021 года N 29, в названное выше Положение внесены изменения в абзац первый пункта 8.2 Положения.

Так, согласно абзацу первому пункта 8.2 Положения в редакции решения Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года N 209-V, владельцы нестационарных торговых объектов (за исключением объектов сезонной торговли и организаций, реализующих печатную продукцию), имеющие действующий договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж от 6 мая 2016 года N 394, местоположение и группа реализуемых товаров которого соответствует утвержденной схеме размещения нестационарных торговых объектов, а внешний вид и размеры - архитектурным решениям, что подтверждено соответствующим актом приемочной комиссии, а также не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктами "ж", "к" пункта 6.1 данного Положения, имеют в 2021 году однократное преимущественное право на заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов в соответствии с формой, утвержденной приложением N 3 к поименованному решению, без проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов, по цене, равной начальной (минимальной) цене аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на основании отчета об оценке рыночной стоимости, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при условии письменного согласия владельцев нестационарных торговых объектов с существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 данного Положения, выраженного в волеизъявлении субъекта торговли на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в порядке преимущественного права на новый срок.

Попрыгин Н.А, являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующим со дня принятия решения от 21 апреля 2021 года N 209-V в части установления в абзаце первом пункта 8.2 Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж" условия "а также не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом "к" пункта 6.1 настоящего Положения", поскольку не соответствует части 1 статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 2, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", пунктам 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", части 1 статьи 16, части 3 статьи 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принят Воронежской городской Думой с превышением полномочий. Оспариваемые административным истцом положения нормативного правового акта явились основанием для отказа Попрыгину Н.А. в перезаключении договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок в порядке преимущественного права, чем нарушены его права.

Решением Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 24 августа 2022 года почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 6 сентября 2022 года, Попрыгин Н.А. просит отменить судебные акты в связи с нарушением норм материального права, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела. Полагает, что вопросы установления норм гражданского права входят исключительно в компетенцию Российской Федерации и такие нормы не могут быть установлены муниципальным правовым актом. В силу положений статьи 621 Гражданского кодекса Российской Федерации какие-либо дополнительные условия предоставления преимущественного права могут быть определены исключительно законом или договором. Пункт 4 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень оснований для заключения нового договора аренды земельного участка без какой-либо оговорки о дополнительных условиях, установленных органом местного самоуправления. Оспариваемый нормативный правовой акт в части установления в абзаце 1 пункта 8.2 Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж" условия, не допускающего на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктом "к" пункта 6.1 Положения, не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу, поскольку устанавливает дополнительные условия предоставления преимущественного права субъекту торговли на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок, не указанные в законе или договоре.

На кассационную жалобу Воронежской городской Думой и прокуратурой Воронежской области поданы письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. Учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что оспариваемая норма принята уполномоченным лицом и в пределах полномочий, не регулирует гражданские, земельные отношения, а устанавливает обстоятельства, при которых владельцы нестационарных торговых объектов имеют однократное преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарных торговых объектов в 2021 году, что не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Размещение нестационарных торговых объектов на территории города Воронежа осуществляется без предоставления земельного участка и установления сервитута. Основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов по итогам проведения торгов в форме открытого аукциона. Предоставление земельного участка как объекта гражданских прав во владение, пользование владельцу, в том числе на условиях договора аренды, законом не предусмотрено.

Вопросы, касающиеся определения порядка и условия размещения нестационарных торговых объектов, в том числе наличие/отсутствие преимущественного права на заключение нового договора о размещении нестационарных торговых объектов на новый срок, к правоотношениям, возникающим в области использования земель и земельных участков, не относятся, и подлежат определению нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Законом преимущественное право на заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок и условия его реализации не предусмотрены, вопрос установления такого права и его условий относится к сфере усмотрения органов местного самоуправления.

При внесении решением от 21 апреля 2021 года N 209-V изменений в оспариваемую норму Воронежской городской Думой нарушений части 3 статьи 46 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не допущено, поскольку новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, не установлены.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций, изложенные в судебных актах, об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

Из материалов административного дела следует, что между управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж и индивидуальным предпринимателем Попрыгиным Н.А. 7 декабря 2016 года был заключен договор N на размещение нестационарного торгового объекта - павильона площадью 71.6 кв.м для осуществления деятельности по реализации продовольственных товаров по адресному ориентиру на территории городского округа "адрес" на срок с 13 мая 2016 года по 12 мая 2021 года.

Дополнительным соглашением от 6 апреля 2021 года срок действия договора продлен по 31 августа 2021 года.

Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж сообщением от 14 октября 2021 года ИП Попрыгину Н.А. отказано в перезаключении договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок в порядке преимущественного права.

Основанием для отказа в перезаключении договора послужило нарушение подпункта "к" пункта 6.1 Положения "О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж", которое выразилось в нарушении законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции. Указанное обстоятельство подтверждено постановлением Железнодорожного районного суда города Воронежа от 16 июля 2019 года по делу об административном правонарушении N.

Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено в том числе создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли и бытового обслуживания (пункт 15 части 1 статьи 16).

Согласно части 3 статьи 3, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены названным Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, разрабатывать и утверждать схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Уставом городского округа город Воронеж, принятого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года N 150-I к числу вопросов местного значения отнесено создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли (пункт 15 части 1 статьи 14).

Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, в том числе в случае размещения нестационарных торговых объектов (подпункт 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации).

Размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (пункт 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации).

Размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (части 1, 3 статьи 10 Федерального закона N 381-ФЗ).

Размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж осуществляется в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж, путем проведения торгов в форме открытого аукциона на право заключения договоров на размещение нестационарных торговых объектов (пункты 4.1, 4.2 Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж).

Постановлением администрации городского округа город Воронеж от 20 мая 2021 года N 469 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж; размещение нестационарных торговых объектов осуществляется без предоставления земельного участка и установления сервитута; основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения НТО по итогам проведения торгов в форме открытого аукциона.

Предоставление земельного участка как объекта гражданских прав во владение, пользование владельцу НТО, в том числе на условиях договора аренды, законом не предусмотрено.

Определение порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов, в том числе наличие/отсутствие преимущественного права на заключение нового договора о размещении НТО на новый срок, к правоотношениям, возникающим в области использования земель и земельных участков, не относятся, а определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N 381-ФЗ.

Договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов, в том числе проведения открытого аукциона, в котором может участвовать любое лицо, и заключается с лицом, выигравшим торги (статьи 447, 448 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Преимущественное право на заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок и условия его реализации действующим законодательством не предусмотрены, относится к сфере усмотрения органов местного самоуправления, в связи с чем установление ограничений в использовании преимущественного права, в данном случае в виде требования о соблюдении законодательства по реализации алкогольной и спиртосодержащей продукции, табачных изделий, также осуществляется на усмотрение данного органа.

Судебная коллегия кассационной инстанции полагает правильным выводы судов об отказе в удовлетворении заявленных требований. Нижестоящими судебными инстанциями правильно отмечено, что в соответствии с действующим законодательством реализация права на размещение нестационарных торговых объектов возможна как на основании договоров аренды земельных участков, так и на основании иных договоров. Федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Оспариваемый в части нормативный правовой акт принят с соблюдением порядка принятия, опубликования, уполномоченным органом, в целях упорядочения размещения нестационарных торговых объектов в городском округе, создание условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения.

Доводы кассационной жалобы не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы в обжалуемых судебных актах, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в оспариваемых судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебных актов, судами не допущено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Воронежского областного суда от 30 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Попрыгина Н.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи