Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18 октября 2022 г. по делу N 8а-26625/2022[88а-26964/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Польщикова Т.И. на решение Рамонского районного суда Воронежской области от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 31 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Польщикова Т.И. к администрации Рамонского муниципального района Воронежской области о признании незаконным решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, судебная коллегия

установила:

Польщиков Т.И. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным уведомление администрации Рамонского муниципального района Воронежской области от 11 ноября 2021 года N 68 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке с кадастровым номером N, возложить обязанность выдать соответствующее уведомление.

В обоснование заявленных требований указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", который относится к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования: садоводство и ведение дачного хозяйства. С целью строительства на земельном участке садового дома, административный истец обратился в администрацию Рамонского муниципального района Воронежской области с уведомлением о планируемом строительстве. Уведомлением администрации от 11 ноября 2021 года Польщикову Т.И. сообщено о недопустимости размещения садового дома на принадлежащем земельном участке, находящемся в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Полагал данное уведомление незаконным, нарушающим права, поскольку на момент постановки на кадастровый учет земельного участка действовали Правила землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области в редакции решения Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 5 апреля 2018 года N 113, согласно которым земельный участок истца был расположен в территориальной зоне СХ4 (зона сельскохозяйственного использования на землях сельскохозяйственного назначения) и в соответствии с градостроительным регламентом основным видом разрешенного использования земельных участков являлось "садоводство и ведение дачного хозяйства", что позволяло строительство садового дома.

Решением Рамонского районного суда Воронежской области от 18 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 31 мая 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 24 августа 2022 года через Рамонский районный суд Воронежской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 8 сентября 2022 года, Польщиков Т.И. ставит вопрос об отмене судебных актов, в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права. Указывает на неприменение судами положений статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенная в Определении от 26 марта 2020 года N 631-О. Обращает внимание на то, что на момент постановки на кадастровый учет земельного участка истца действовали Правила землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области в редакции решения Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 05 апреля 2018 года N 113, согласно которым земельный участок истца был расположен в территориальной зоне СХ4 (зона сельскохозяйственного использования на землях сельскохозяйственного назначения). Для указанной территориальной зоны был установлен градостроительный регламент, в соответствии с которым основным видом разрешенного использования земельных участков являлось "садоводство и ведение дачного хозяйства", в связи с чем допускалось размещение на земельных участках капитальных сооружений высотой до 15 метров с минимальным отступом по линии улиц 5 метров.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего административного дела допущено не было.

Судом установлено и следует из материалов административного дела, что принадлежащий на праве собственности Польщикову Т.И. земельный участок с кадастровым номером N, расположенный по адресу: "адрес", имеет вид разрешенного использования - "садоводство и ведение дачного хозяйства", категория земель - "земли сельскохозяйственного назначения".

В соответствии с правилами землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, утвержденными приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 10 сентября 2021 года земельный участок с кадастровым номером N отнесен к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В уведомлении о планируемом строительстве садового дома на указанном земельном участке, с которым Польщиков Т.И. обратился в администрацию Рамонского муниципального района Воронежской области, в сведениях о виде разрешенного использования земельного участка указано - "садоводство и ведение дачного хозяйства", а в сведениях о виде разрешенного использования объекта капитального строительства указано - "садовый дом".

Уведомлением от 11 ноября 2021 года администрация сообщила о недопустимости размещения садового дома на земельном участке с кадастровым номером N, находящемся в составе земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с видом разрешенного использования указанного земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством, действующим на дату поступления уведомления о планируемом строительстве.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что нормами Земельного кодекса Российской Федерации установлен прямой запрет на строительство садового дома на земельном участке с кадастровым номером N, в связи с чем оспариваемое уведомление администрации является законным.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов об отказе в удовлетворении административного иска соответствующими установленным фактическим обстоятельствам, доказательствам, оцененным в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нормам материального права.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается, исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Как следует из подпункта 1 пункта 1, пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли сельскохозяйственного назначения используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами.

Статьей 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Согласно пункту 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими).

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1, 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На основании части 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса).

Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определялись в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным до 4 апреля 2021 года приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года N 540, с 5 апреля 2021 года - приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории регламентируются Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 и частям 3, 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана сельского поселения относится к вопросам местного значения муниципального района.

Генеральный план поселения после его утверждения приобретает силу муниципального правового акта нормативного характера и устанавливает в силу пункта 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общеобязательные правила, действующие на территории муниципального образования.

Градостроительным кодексом Российской Федерации предусмотрены и полномочия по утверждению (изменению) правил землепользования и застройки, составной частью которых являются территориальные зоны и градостроительные регламенты, устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (статьи 1, 8, 30 и др.). При этом виды разрешенного использования земельных участков, определяющие их правовой режим и служащие одной из основных характеристик данных участков, непосредственно влияют на объем прав их собственников, а также других категорий землепользователей и обязательны к исполнению (абзац 7 статьи 42, пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно генеральному плану Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, утвержденному решением Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области от 27 марта 2012 года, принадлежащий Польщикову Т.И. на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N относиться к сельхозугодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а следовательно, мероприятий по размещению на указанном участке объектов капитального строительства и других объектов не предусмотрено.

Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 10 сентября 2021 года признаны утратившими силу решения Совета народных депутатов Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, в том числе решение от 5 апреля 2018 года N 113 "О внесение изменений в Правила землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области", согласно которым на территории данного сельского поселения были установлены зоны сельскохозяйственного использования и установлены градостроительные регламенты за исключением земель лесного фонда, земель водного фонда, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно градостроительному регламенту к основным видам разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного использования отнесено "садоводство и ведение дачного хозяйства", к условно разрешенному виду отнесено "ведение садоводства".

В уведомлении о недопустимости размещения садового дома на земельном участке, находящемся в составе земель сельскохозяйственного назначения, от 11 ноября 2021 года административный ответчик сослался на то, что в соответствии с приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" вид разрешенного использования "садоводство" - осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Согласно классификатору "садоводство" имеет код 1.5, "ведение садоводства" определено как осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд и имеет код 13.2.

В части 7 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" указано, что для целей применения в данном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения данной части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Таким образом, виды разрешенного использования земельных участков "ведение садоводства" и "садоводство" не являются равнозначными.

Правилами землепользования и застройки Новоживотинновского сельского поселения Рамонского муниципального района Воронежской области, с учетом внесенных в них изменений от 5 апреля 2018 года N 113, вид разрешенного использования земельного участка "ведение садоводства", предполагающий размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, относился к условно разрешенному виду использования земельного участка, к которому относились виды деятельности, объекты капитального строительства, осуществлять и размещать которые на земельных участках разрешено в силу перечисления этих видов деятельности и объектов в составе градостроительных регламентов применительно к соответствующей территориальной зоне, при условии получения разрешения в порядке, определенном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, настоящими Правилами, иными муниципальными правовыми актами, при условии обязательного соблюдения требований технических регламентов.

Каких либо сведений о том, что административный истец получал разрешение на условно разрешенный вид использования земельного участка в порядке, определенном статьей 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации, материалы дела не содержат и судами не установлено.

Руководствуясь вышеприведенными нормами права, суды пришли к обоснованному выводу о том, что размещение садового дома на земельном участке с кадастровым номером N, имеющего категорию земель - земли сельскохозяйственного назначения, противоречит требованиям действующего законодательства.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, первой и апелляционной инстанциями не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в оспариваемых судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися доказательствами, которым дана оценка. Кассационная жалоба не содержит оснований, предусмотренных статьями 310, 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов, в связи с чем подлежит отклонению.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Рамонского районного суда Воронежской области от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Воронежского областного суда от 31 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Польщикова Т.И. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 октября 2022 года.

Председательствующий

Судьи