Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 01 ноября 2022 г. по делу N 8а-28920/2022[88а-29109/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Софронова В.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Саркисовой Елены Симховны на решение Московского областного суда от 4 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Саркисовой Елены Симховны к Совету депутатов городского округа Балашиха Московской области, администрации городского округа Балашиха о признании недействующими в части нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, объяснения представителя Саркисовой Е.С. - Филатова И.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего обжалуемые судебные решения не подлежащим отмене по доводам кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 утверждены Правила землепользования и застройки названного городского округа, согласно ст. 28 которых градостроительный регламент для территориальной зоны Ж-2 и вида разрешенного использования "гостиничное обслуживание" предусматривал предельные размеры земельного участка (минимальный - 1 000 кв.м, максимальный - 100 000 кв.м.).

Решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 23 декабря 2020 года N 03/05 в упомянутое решение Совета депутатов городского округа Балашиха от 27 декабря 2017 года N 03/50 внесены изменения в ст. 28 в части установления новых предельных минимальных размеров земельных участков (3 000 кв.м.).

Саркисова Е.С. является собственником земельного участка, с кадастровым номером N, площадью 1 750 кв.м. (основной вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", вспомогательный "для обслуживания жилой застройки, для иных видов жилой застройки"), на котором возвела трехэтажный жилой дом, площадью 1 121, 1 кв.м. с целью его последующего использования в качестве "хостела".

Поскольку для данного земельного участка предусмотрен условно-разрешенный вид использования "гостиничное обслуживание", она обратилась в комитет по архитектуре и градостроительству Московской области с соответствующим заявлением о предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, на что получила отказ.

Полагая, что минимальный размер для ее земельного участка, расположенного в территориальной зоне Ж-2 для условно-разрешенного вида использования - "гостиничное обслуживание", установлен произвольно, в отсутствие финансово-экономического обоснования, что приводит к созданию значительных ограничений в использовании принадлежащего ей земельного участка и нарушению ее прав, административный истец обратилась в суд с административным иском, в котором с учетом уточнений, просила признать недействующей с момента принятия ст. 28 Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области, утвержденных постановлением администрации этого же городского округа от 10 августа 2021 года N 715-ПА, в части установления для территориальной зоны Ж-2 для условно разрешенного вида использования - "гостиничное обслуживание" минимальных допустимых предельных размеров земельных участков в размере 3 000 кв.м.

По мнению Саркисовой Е.С, увеличение минимального допустимого размера земельного участка для вида разрешенного использования "гостиничное обслуживание" в отношении одной территориальной зоны и при этом сохранение иного, ранее установленного, минимального допустимого размера земельного участка для других зон не соотносится с принципом стабильности.

Решением Московского областного суда от 4 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

Не согласившись с принятыми судами нижестоящих решениями, Саркисова Е.С. направила 14 сентября 2022 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции кассационную жалобу (поступила 27 сентября 2022 года), в которой ставится вопрос об их отмене ввиду незаконности и необоснованности, принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Ссылается на неправильное определение судами первой и апелляционной инстанций обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения дела; указывала на то, что произвольное установление минимальных предельных размеров земельного участка привело к несоблюдению баланса частных и публичных интересов.

Обращала внимание на то, что установленный минимальный размер земельного участка противоречит результатам публичных слушаний, имевших место 15 марта 2020 года, на которых был положительно разрешен вопрос предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования "гостиничное обслуживание" для принадлежащего ей земельного участка.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 3 октября 2022 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационной жалобы, а также заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Разрешая возникший спор и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт соответствует нормам федерального и регионального законодательства, принят административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка, формы его принятия и права Саркисовой Е.С. его принятием в оспариваемой части не нарушаются.

Изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (ч. ч. 1 и 4 ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно ч. 1 ст. 7, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. п. 1 и 3 ч. 3 ст. 8, ч. 1 ст. 24, ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 поименованного Кодекса).

Суды нижестоящих инстанций, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта, проанализировав положения Закона Московской области от 28 декабря 2020 года N 308/2020-03, которым в Закон Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-03 "О генеральном плане развития Московской области", в соответствии со ст. 16.1 которого правила землепользования и застройки утверждаются местной администрацией муниципального образования Московской области, пришли к выводу о том, что он принят уполномоченным органом, в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением процедуры и порядка его принятия.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки (п. 8 ст. 1 поименованного Кодекса).

Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и их утверждения регламентирован ст. ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки - ст. 33 названного Кодекса.

Процедура внесения изменений в правила землепользования и застройки предусматривает ряд последовательных действий, включающих, в частности, принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта изменений в правила землепользования и застройки, опубликование сообщения о принятии такого решения, проверку проекта на соответствие требованиям технических регламентов и документов территориального планирования, проведение публичных слушаний в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со ст. 5.1 и 28, ч. ч. 13 и 14 ст. 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Указывая о том, что внесенные 23 декабря 2020 года в Правила землепользования и застройки изменения в части установления минимальных предельных размеров земельного участка для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования "гостиничное обслуживание" соответствуют градостроительному законодательству, суды нижестоящих инстанций, руководствуясь положениями п. 2 ч. 6 ст. 30, ч. 1 ст. 36, ч. ч. 1 и 2 ст. 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сослались на то, что установление применительно к каждой территориальной зоне предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, в том числе их площади, является дискрецией органов местного самоуправления.

При этом, проверяя доводы Саркисовой Е.С. о том, что изменение минимальных размеров земельных участков для территориальной зоны Ж-2 и виду разрешенного использования "гостиничное обслуживание" имело место в рассматриваемой ситуации без достаточного обоснования, суды исходили из следующего.

Постановлением главы городского округа Балашиха от 12 июля 2019 года N 13-ПГ назначены публичные слушания по проекту "Внесение изменений в правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Балашиха Московской области".

В связи с неоднократными обращениями граждан о включении в протокол публичных слушаний предложений в части увеличения в разделе Ж-2 "зона застройки индивидуальными жилыми домами" и Ж-3 "зона смешанной малоэтажной жилой застройки" минимально допустимых пределов земельных участков, предназначенных для гостиничного обслуживания, с 1 000 кв.м. до 3 000 кв.м. с максимальным процентом застройки - 40 % комиссия посчитала необходимым включить указанный вопрос в протокол публичных слушаний.

При этом, было учтено, что изменение данных параметров будет способствовать снижению социальной напряженности, поскольку на территории городского округа Балашиха имеют место случаи строительства самовольных объектов на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства и личного подсобного хозяйства, с последующим их использованием в качестве гостиниц и иных объектов краткосрочного пребывания граждан.

С учетом изложенного, судами отмечено, что изменение минимального предельного размера земельного участка было обусловлено объективными причинами, не являлось произвольным, поскольку сама по себе регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, что и имело место по данному делу.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию заявителя в суде первой и апелляционной инстанций, в оспариваемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права.

Вопреки позиции Саркисовой Е.С, внесение изменений в Правила землепользования и застройки при отсутствии доказательств их произвольности и необоснованности не может служить основанием для признания их недействующими.

Ссылки административного истца о том, что Правила землепользования и застройки 57 из 60 городских округов Московской области содержат иные показатели и нормы в части установления предельных минимальных размеров земельных участков для условно-разрешенного использования "гостиничное обслуживание", правового значения при установленных обстоятельствах не имеют.

Кассационная жалоба не содержит оснований, предусмотренных ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которые могли быть поводом к отмене оспариваемых судебных актов.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 4 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Саркисовой ФИО7 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи