Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2022 г. по делу N 66а-1114/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Вдовиченко С.В, судей Головкиной Л.А, Стаховой Т.М, при секретаре судебного заседания - помощнике судьи Агафоновой Е.А, с участием прокурора Курышкиной О.А, рассмотрела в открытом судебном заседании 09 ноября 2022 года административное дело N3а-159/2022 по административному исковому заявлению Наумовой Натальи Николаевны о признании в части недействующим решения совета депутатов муниципального образования "Пикалевское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области", по апелляционной жалобе Наумовой Натальи Николаевны на решение Ленинградского областного суда от 29 августа 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований Наумовой Натальи Николаевны отказано.

Заслушав доклад судьи Вдовиченко С.В, объяснения административного истца Наумовой Н.Н, представителя административного ответчика Совета депутатов Пикалевское городское поселение Бокситогорского муниципального района Ленинградской области Ивановой С.В, показания свидетеля ФИО10, заключение прокурора Курышкиной О.А, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

пунктом 1 решения совета депутатов совета депутатов муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского муниципального района Ленинградской области (далее - совет депутатов) от 28 февраля 2013 года N13 утверждена прилагаемая Методика определения величины арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленинградской области (далее - решение от 28 февраля 2013 года N13, Методика).

Методика определяет порядок расчета арендной платы за аренду недвижимого имущества, за исключением земельных участков.

В соответствии с Методикой расчет арендной платы за недвижимое имущество производится по формуле:

Агод = Пл. х Сб. х Кп. х Крп. х Кпл. х Ктд. х Кз. х Ксубар, где Пл. - общая площадь арендуемого объекта, Сб. - базовая стоимость аренды одного квадратного метра, устанавливается решением совета депутатов муниципального образования, Кп. - коэффициент, учитывающий расположение объекта в здании (сооружении), Крп. - коэффициент территориальной зоны, устанавливаемый в зависимости от местонахождения арендуемого объекта и социально-экономической ситуации, складывающейся в муниципальном образовании, Кпл. - коэффициент площади, Ктд. - коэффициент типа деятельности, устанавливаемый с учетом вида деятельности арендатора, Кз. - коэффициент за пользование земельным участком под встроенным помещением, Ксубар.-коэффициент субаренды.

В разделе 3 Методики определен порядок установления коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы, в пункте 3.4. в форме таблицы определены значения коэффициента типа деятельности арендатора (Ктд.).

Подпунктом 20 таблицы для вида деятельности "Нотариальные, адвокатские услуги" установлено значение коэффициента Ктд. - 3, 5.

Подпункт 20 таблицы пункта 3.4 "Коэффициент типа деятельности арендатора (Ктд.)" раздела 3 "Порядок установления значений коэффициентов, применяемых при расчете арендной платы" Методики определения величины арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленинградской области, утвержденной решением совета депутатов от 28 февраля 2013 года N13 в части установления значения коэффициента 3, 5 для вида деятельности "Нотариальные услуги" признан недействующим решением Ленинградского областного суда от 18 сентября 2020 года, с учетом апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2020 года.

Решением совета депутатов от 20 мая 2021 года N25 внесены изменения в пункт 3.4, в том числе в строку 20 Методики определения величины арендной платы (далее - Решение N21). Согласно строке 20 таблицы для вида деятельности "Нотариальные, адвокатские услуги" установлено значение коэффициента Ктд. - 3, 5.

Указанный пункт в части значения коэффициента типа деятельности арендатора (Ктд.) 3, 5 для вида деятельности "Нотариальные услуги" признан недействующим решением Ленинградского областного суда по делу N3а-420/2021, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 года.

Основанием признания недействующим решения совета депутатов от 20 мая 2021 года N25 суд указал, что экспертное заключение от 26 февраля 2021 года аудиторской фирмы ООО "Инвест-аудит", по существу не было положено в основу принятия оспариваемого нормативного правового акта, нормативный правовой акт принят советом депутатов без экономического обоснования, противоречит принципу экономической обоснованности, законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Решением совета депутатов N1 от 03 февраля 2022 года пунктом 1.2 внесены изменения в решение от 28 февраля 2013 года N13, а именно внесены изменения в пункт 3.4. Методики, строка 20 приложения изложена в новой редакции, для видов деятельности "Нотариальные, адвокатские услуги" предусмотрено значение коэффициента Ктд. 6.0 (далее - решение N1 от 03 февраля 2022 года).

Решение совета депутатов N1 от 03 февраля 2022 года официально опубликовано в газете "Рабочее слово" N16 от 28 апреля 2022 года.

Наумова Н.Н. обратилась в суд с административным иском, в котором с учетом уточнений требований, просила признать недействующим с момента официального опубликования 28 апреля 2022 года решение N1 от 03 февраля 2022 года в части установления в строке 20 пункта 3.4. Методики значения коэффициента типа деятельности арендатора (Ктд.) 6.0 для вида деятельности "Адвокатские услуги", саму формулировку наименования вида деятельности "Адвокатские услуги", объединение в один вид деятельности адвокатской и нотариальной деятельности, возложить на совет депутатов обязанность принять новый нормативный правовой акт в части, признанной недействующей.

В обоснование требований указано, что она является адвокатом адвокатского образования "Адвокатский кабинет Наумовой Н.Н.", зарегистрирована в реестре адвокатов Ленинградской области N47/1287. На основании договора аренды от 07 ноября 2016 года, заключенного с администрацией Пикалевского городского поселения, она является арендатором нежилого "адрес", расположенного по адресу "адрес", которое предоставлено для размещения адвокатского кабинета. Принятием оспариваемого решения нарушаются ее права, поскольку с 01 июня 2022 года существенно увеличилась арендная плата за арендуемое нежилое помещение. Полагает, что у административного ответчика отсутствовали законные основания для установления коэффициента Ктд. 6.0 в отношении адвокатской деятельности, неверно определена сама формулировка наименования деятельности "адвокатские услуги", а также объединение в один вид деятельности адвокатской и нотариальной деятельности. Методика в оспариваемой части не соответствует положениям Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре РФ", Общероссийского классификатора видов экономической деятельности "ОК 029-2014 (КДЕ Ред.2)", утвержденного приказом Росстандарта от 31 января 2014 года N14-ст. (далее - ОКВЭД), ссылаясь на то, что ОКВЭД не включает в себя деятельность адвокатов, поскольку адвокатская деятельность не является предпринимательством и не преследует цели извлечения прибыли, а направлена на оказание квалифицированной юридической помощи. Более того, формулировка вида деятельности "адвокатские услуги" не корректна и не соответствует действующему законодательству, поскольку законом предусмотрен вид деятельности "адвокатская деятельность".

Решением Ленинградского областного суда от 29 августа 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Административный истец в апелляционной жалобе просит решение суда отменить, воспроизведя правовую позицию, высказанную в суде первой инстанции.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ).

Изучив материалы административного дела, доводы апелляционной жалобы и возражения на апелляционную жалобу, выслушав стороны, показания свидетеля, заключение прокурора, полагавшего необходимым решение суда оставить без изменения, судебная коллегия приходит к следующему.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным коллегиальным органом местного самоуправления в правомочном составе, надлежащим числом голосов, с соблюдением требований к форме, порядку принятия, опубликования и введения в действие, что в апелляционной жалобе не оспаривается и соответствует материалам дела.

Проанализировав действующее законодательство, которым предусмотрено, что одним из принципов определения арендной платы является принцип экономической обоснованности, исходил из того, что увеличение с 28 апреля 2019 года производной расчета величины арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности муниципального образования Пикалевское городское поселение - коэффициента типа деятельности, устанавливаемый с учетом вида деятельности арендатора (Ктд.) в размере 6.0, установлена административным ответчиком не произвольно, а исходя из анализа и оценки экономических факторов, с соблюдением принципа экономической обоснованности. Противоречий оспариваемого решения законодательству, имеющему большую юридическую силу, ни о нарушении публично-правовым образованием прав и имущественных интересов заявителя решением, принятым в установленном законом порядке компетентным органом, судом не установлено.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Статьей 51 Федерального закона N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) предусмотрено, что органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 1); органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (пункт 2).

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, пунктом 3 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества предусмотрены Федеральным законом N135-ФЗ "О защите конкуренции" (статья 17.1).

В силу абзаца второго пункта 1 статьи 424 Гражданского кодекса РФ в предусмотренных законом случаях плата по договору аренды может устанавливаться или регулироваться уполномоченным на то государственным органом и (или) органами местного самоуправления.

Закон, предусматривающий регулирование платы за аренду такого вида недвижимого имущества, как здания, помещения, находящиеся в муниципальной собственности, отсутствует, что, однако, не исключает возможности принятия органом местного самоуправления нормативного правового акта, определяющего порядок сдачи имущества в аренду и определения величины арендной платы по муниципальному имуществу.

Вместе с тем уполномоченный муниципальный орган не наделен абсолютной свободой усмотрения при осуществлении полномочий собственника муниципального имущества, что, в частности, следует из положений части 2 статьи 51 Федерального закона N131-ФЗ, статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

В любом случае пределы усмотрения муниципального образования при распоряжении помещениями, находящимися в муниципальной собственности, и предоставленная ему как собственнику свобода выбора вариантов поведения не могут нарушать права и законные интересы других лиц, соответственно, не предполагают немотивированного неограниченного усмотрения при осуществлении нормотворческих правомочий.

Иное противоречило бы принципу недопустимости злоупотребления правом (статья 10 Гражданского кодекса РФ).

Как следует из решения совета депутатов N1 от 03 февраля 2022 года, оно принято в соответствии с экспертным заключением от 26 февраля 2021 года аудиторской фирмы ООО "Инвест-аудит", решением Ленинградского областного суда от 14 декабря 2021 года по административному делу N3а-420/2021.

Согласно экспертному заключению от 26 февраля 2021 года, составленному экспертами в ООО "Инвест-аудит", включенной в реестр аудиторов и аудиторских организаций СРО ААС, в рамках работы по муниципальному контракту N001/20-МК от 16 января 2020 года проведена разработка "Методики определения величины арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленинградской области" и расчет экономического обоснования применяемых коэффициентов. В разделе 3 "Разработка методики определения величины арендной платы за пользование имуществом, находящимся в собственности муниципального образования.." определен порядок установления значений коэффициентов, при меняемых при расчете арендной платы. Устанавливая значение Ктд. для вида деятельности "Нотариальные и адвокатские услуги" равное 6, эксперты исходили из рентабельности данного вида деятельности в диапазоне от 30 до 40%. Анализ отраслевой рентабельности экспертами проведен с помощью сервиса ФНС "Налоговый калькулятор по расчету налоговой нагрузки", по результатам которого установлено, что наименьшее значение отраслевой рентабельности в разрезе анализируемых видов деятельности составляет 1%, наибольшее - 37%. Для 1-го из 15-ти коэффициентов уровень рентабельности принят в размере 1%, для 15-го - 37%. Рентабельность в интервале от 1% до 37% поделена на 14, в связи с чем каждому из 15-ти коэффициентов (начиная со 2-го и выше) соответствует уровень рентабельности на 2, 57% больше рентабельности, соответствующей предыдущему коэффициенту. С учетом установленных интервалов значений рентабельности определены коэффициенты типов деятельности исходя из минимального значения коэффициента - 1, 1 (соответствует уровню рентабельности - 1%) и максимального значения коэффициента - 6 (соответствует уровню рентабельности 37%) определено расчетным способом методом линейной интерполяции.

Вид деятельности "Нотариальные, адвокатские услуги" экспертами отнесен к виду деятельности в области права - код ОКВЭД 69.1, который в соответствии с ОКВЭД включает в себя в том числе: консультирование и представительство в гражданских делах, консультирование и представительство в уголовных делах, консультирование и представительство в связи с трудовыми спорами; предоставление рекомендаций и консультаций по общим вопросам, включая подготовку. Рентабельность вида деятельности "Нотариальные и адвокатские услуги" составила по расчетам экспертов 37, 68%, соответствующая Ктд. равном 6. Параметры для определения рентабельности, сложившейся по виду деятельности, которые применены экспертами при использовании сервиса ФНС "Налоговый калькулятор по расчету налоговой нагрузки", представлены в экспертном заключении.

Допрошенная в суде апелляционной инстанции в качестве свидетеля эксперт ООО "Инвест-аудит" ФИО8 суду показала, что в рамках проведения экспертизы была поставлена задача подготовить методику определения величины арендной платы, экономически обосновать, в том числе обосновать коэффициенты типа деятельности арендатора. Конкретных указаний в законе, как производить расчет аренды нет, но должна учитываться именно доходность вида деятельности организаций. Экспертами исследовались методики других муниципальных образований, после чего за основу взята действующая методика, представленная заказчиком, поскольку она учитывала все необходимые условия, но отсутствовало обоснование коэффициента вида деятельности. Экспертами выбран способ расчета вида деятельности исходя из рентабельности, как наиболее экономически обоснованный. При расчете исходили из того, что коэффициент вида деятельности арендатора должен зависеть от вида деятельности, под которую арендуется помещение и соответственно зависеть от доходности вида деятельности. Отраслевую рентабельность учитывали, используя налоговый калькулятор для подсчета налоговой нагрузки, путем введения ОКВЭД. Калькулятор находится в общем доступе, автоматически учитывает все услуги, которые входят в ОКВЭД. Для адвокатов, как и для всех других категорий, применялся одинаковый подход. В соответствии с присвоенным кодом ОКВЭД арендатору определен коэффициент по виду деятельности. Перечень видов деятельности принят с предыдущей методики, которую предоставил заказчик, сами виды деятельности не определяли. Для определения рентабельности категории вида деятельности адвокатов по налоговому калькулятору исходили из ОКВЭД 69.1. Приложенная к экспертному заключению таблица содержит не доход организаций, а оборот, который для расчета не применялся.

Оборот использовался только для определения процента рентабельности, который определяется в налоговом калькуляторе в диапазоне категории от 1 до 30 миллионов рублей - 37, 68%, соответственно оборот организаций и 490 000 и 12 миллионов, и 25 миллионов рублей находятся в одной категории рентабельности. Данные об обороте предоставлены органами статистики в зависимости от кода вида деятельности. Рентабельность может быть одинаковой у предприятий с разным оборотом. Поскольку действующей методикой предусмотрено 15 коэффициентов, то приняли минимальное и максимальное значение коэффициента вида деятельности, то есть рентабельность продаж минимальная - 1%, максимальная - 37%. Исходя из установленной рентабельности, конкретное значение коэффициента определялось методом линейной интерполяции.

Оснований не доверять показаниям свидетеля не имеется, ее показания согласуются с экспертным заключением ООО "Инвест-аудит" и письменными пояснениями к нему, свидетель предупреждена об уголовной ответственности по статье 307, 308 Уголовного кодекса РФ.

Оспаривая решение совета депутатов, административный истец не привела каких-либо доводов и доказательств о том, что представленные результаты экспертного заключения аудиторской фирмы ООО "Инвест-аудит" являются незаконными, необоснованными либо недостоверными.

Между тем экспертное заключение, письменные обоснование к нему, показания свидетеля в судебном заседании суда апелляционной инстанции содержат обоснования применения методики и подхода при даче экспертного заключения в части оспариваемого коэффициента, которое административным истцом не опровергнуто.

Исследовав представленное экономическое обоснование, показания допрошенного свидетеля, судебная коллегия соглашается, что выводы суда первой инстанции о том, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта административным ответчиком соблюдены основные принципы определения коэффициента деятельности арендатора, соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что к адвокатской деятельности не приемлем термин "рентабельность продаж", поскольку он связан с предпринимательской деятельностью, а также о неправомерном объединении и отнесении вида деятельности "адвокатские услуги" и "нотариальные услуги" к одному виду ОКВЭД 69.10, не свидетельствует о необоснованности представленного административным ответчиком экономического обоснования коэффициента вида деятельности "адвокатские услуги", поскольку экспертами устанавливалась, анализировалась рентабельность категории вида деятельности по виду деятельности ОКВЭД - 69.10.

Так, ОКВЭД под кодом "69.1" предусматривается "Деятельность в области права".

Под кодом 69.10 предусмотрена "Деятельность в области права", группировка которая включает в себя: "- представление интересов одной стороны против другой стороны в судах или других судебных органах: консультирование и представительство в гражданских делах, консультирование и представительство в уголовных делах, консультирование и представительство в связи с трудовыми спорами; - предоставление рекомендаций и консультаций по общим вопросам, включая подготовку юридических документов: свидетельств о регистрации компаний, уставов организаций и аналогичных документов, связанных с созданием и деятельностью компаний, патентов и авторских свидетельств; юридических актов (завещаний, доверенностей и т.п.); - работу государственных нотариусов, нотариусов по гражданским делам, судебных приставов, арбитров, лиц, назначаемых судом для снятия свидетельских показаний, третейских судей, патентных поверенных. Эта группировка не включает: - деятельность судов, см. 84.23".

Соответственно, использование экспертами при расчете коэффициента вида деятельности рентабельности по коду 69.10 "Деятельность в области права", к которому отнесен предусмотренный в оспариваемом решении административным ответчиком вид деятельности "нотариальные и адвокатские услуги" не противоречит действующему законодательству, и не свидетельствует отнесение экспертами деятельности адвоката к предпринимательской деятельности.

Доводы о том, что сама формулировка наименования типа деятельности "адвокатские услуги" не соответствует Федеральному закону от 31 мая 2002 года N63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", а также объединение в один вид деятельности адвокатской и нотариальной деятельности, не свидетельствует о необоснованном установлении коэффициента вида деятельности Ктд. - 6 для данной категории. Также это не свидетельствует о вмешательстве в адвокатскую деятельность истца либо препятствовании истцу заниматься этой деятельностью.

Обстоятельства того, что оспариваемые в части положения нормативного правового акта, в том числе определение одного из наименования вида деятельности "адвокатские услуги", имеют неопределенные понятия, некорректные и (или) неоднозначные формулировки, не позволяющие единообразно применять и (или) его исполнять, то есть оспариваемые положения нормативного правового акта создают правовую неопределенность в регулировании отношений между административным истцом и администрацией муниципального образования "Город Пикалево" Бокситогорского района Ленобласти, административным истцом не приводилось, судом не выявлено.

Напротив, из доводов административного истца следует, что нормативный правовой акт в оспариваемой части к ней применяется. При этом, отнесение адвокатской деятельности, которую осуществляет адвокат Наумова Н.Н, к виду деятельности по ОКВЭД 69.10 "Деятельность в области права", административный истец не оспаривала.

Само по себе указание в оспариваемом нормативном правовом акте в качестве основания для принятия оспариваемого нормативного правового акта на решение Ленинградского областного суда от 14 декабря 2021 года по административному делу N3а-420/2021, которым признано недействующим значение коэффициента типа деятельности арендатора (Ктд.) 3, 5 для вида деятельности "Нотариальные услуги" в силу того, что оно противоречило экономическому обоснованию, составленному экспертами ООО "Инвест-аудит" от 26 февраля 2021 года, не свидетельствует о незаконности принятого решения N1 от 28 апреля 2022 года в оспариваемой части административным истцом и не является основанием для признания последнего недействующим при наличии оснований и обоснованности установленного оспариваемого коэффициента.

Доводы о том, что административным ответчиком нарушены условия договора аренды, которым предусмотрены условия изменения арендной платы в случае изменения методики, подлежат отклонению, поскольку такие доводы относятся непосредственно к применению оспариваемых положений нормативного правового акта к административному истцу, которые не подлежат рассмотрению в рамках данного административного производства в порядке главы 21 КАС РФ.

Возражения административного истца о том, что стоимость аренды одного квадратного метра нежилого помещения в МО "Город Пикалево" одна из самых высоких в Ленинградской области, на правильность принятого решения не влияют.

Оснований для отмены либо изменения решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ленинградского областного суда от 29 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Наумовой Натальи Николаевны без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 ноября 2022 года.