Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 ноября 2022 г. по делу N 66а-1830/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Войтко С.Н, при секретаре Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-1205/2022 по административному исковому заявлению Гаськовой Л.А. к Барнаульской городской Думе о признании недействующим в части нормативного правового акта с апелляционной жалобой Барнаульской городской Думы на решение Алтайского краевого суда от 27 июня 2022 года.

Заслушав доклад судьи Войтко С.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила землепользования и застройки).

Гаськова Л.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований, просила признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу решение Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344 в части установления функциональной зоны - иные зоны и решение Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447 в части установления территориальной зоны открытых пространств (Р-5) в границах земельного участка, фактически находящегося в пользовании Гаськовой Л.А, расположенного в кадастровом квартале N по адресу: "адрес".

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец владеет и пользуется жилым домом, возведенном на земельном участке в 1996 году по вышеуказанному адресу. Гаськова Л.А. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность, однако ей было отказано ввиду того, что данный земельный участок расположен в территориальной зоне открытых пространств (Р-5), где строительство жилых домов не предусмотрено. В связи с чем, административный истец полагала, что установленная Правилами землепользования и застройки территориальная зона открытых пространств (Р-5) и функциональная зона - иные зоны, установленная Генеральным планом противоречат нормам Градостроительного и Земельного кодексов Российской Федерации и нарушают ее права на предоставление земельного участка в собственность в соответствии с Законом Алтайского края от 09 ноября 2015 года N 98-ЗС.

Решением Алтайского краевого суда от 27 июня 2022 года административные исковые требования удовлетворены.

Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу:

- приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденное решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения иной функциональной зоны на территорию земельного участка по ул. Понтонный мост, 16, г. Барнаула;

- приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденное решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны открытых пространств (Р-5) на земельный участок по ул. Понтонный мост, 16, г. Барнаул.

В апелляционной жалобе Барнаульская городская Дума, ссылаясь на незаконность и необоснованность постановленного судебного акта, просит его отменить и принять по делу новое решение.

В обоснование жалобы указывает на то, что Генеральный план является документом, определяющим, в том числе перспективное развитие территории городского округа, несоответствие планируемого функционального зонирования части территории городского округа фактическому землепользованию в районе земельного участка административного истца не является, с учетом нахождения на земельном участке самовольной постройки, основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим. Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Кроме того, административным истцом права в отношении земельного участка не оформлены, расположенный на земельном участке объект, являясь самовольной постройкой, не участвует в гражданском обороте.

По мнению апеллянта, удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции не в полной мере учел доказательства, представленные в материалах дела, которые фактически подтверждают нахождение земельного участка по адресу: "адрес", на территории не благоприятной для жилой застройки.

Относительно доводов жалобы участвующим в деле прокурором, представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом.

На основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

По результатам рассмотрения дела, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в надлежащей форме. Нарушений порядка принятия и опубликования оспариваемых нормативных актов судом не установлено, по этим основаниям решение суда не обжалуется.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется, в том числе, для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. Последнее, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Таким образом, законом закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из материалов дела следует, что согласно фрагменту Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края (Карта функциональных зон), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, фрагменту Правил землепользования и застройки (Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории), утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, а также информации Комитета по земельным ресурсам и землеустройству города Барнаула земельный участок, которым пользуется административный истец, расположенный по адресу: "адрес", находится в иной функциональной зоне и территориальной зоне открытых пространств (Р-5).

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции исходил из того, что положения Генерального плана города Барнаула в части установления иной функциональной зоны, отнесенной к зоне прочих озелененных территорий, не вовлеченных в градостроительную деятельность, не отвечают требованиям определенности, что допускает неоднозначное толкование его содержания и носит неопределенный характер, в связи с чем отнесение спорного земельного участка, которым владеет административный истец, к территориальной зоне открытых пространств (Р5), в отсутствие соответствующего требованиям градостроительного законодательства закрепления функционального назначения территории также не могло быть признано отвечающим критерию формальной определенности.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда, которые основаны на верном применении норм материального права с учетом правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.

Судом дана оценка доводам административного ответчика о фактической подтопляемости территории пос. Ильича в результате разлива реки Обь и грунтовыми водами, что создает неблагоприятные условия для жилищного строительства на данной территории, однако, как верно указано в обжалуемом судебном акте, это не соотносятся с содержанием самого Генерального плана города Барнаула.

Как следует из представленных материалов, Генеральным планом не предусмотрены какие-либо инженерные мероприятия для защиты территории от затопления на указанной территории, поэтому разработчики Генерального плана не предусмотрели градостроительную деятельность на этой территории, отнесли ее к иной функциональной зоне. Однако ни градостроительное, ни водное законодательство не изымает из градостроительной деятельности территории, подвергающиеся затоплению (подтоплению).

Вопреки доводам жалобы, судом первой инстанции также принято во внимание, что в материалах по обоснованию Генерального плана города Барнаула содержится вывод о перспективности пос. Ильича для развития в коммерческих целях, что не нашло своего отражения в Генеральном плане города Барнаула, принятого на долгосрочный период развития городского округа.

Таким образом, апелляционная жалоба не содержит новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в судебном акте.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 27 июня 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Барнаульской городской Думы - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 03 ноября 2022 года