Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2022 г. по делу N 66а-1871/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Красиковой О.Е, при секретаре судебного заседания Ивановой В.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-134/2022 по административному исковому заявлению прокурора Амурской области в интересах неопределенного круга лиц к Белогорскому городскому Совету народных депутатов об оспаривании Устава муниципального образования города Белогорска, по апелляционной жалобе административного ответчика Белогорского городского Совета народных депутатов на решение Амурского областного суда от 29 июля 2022 года, которым требования прокурора Амурской области удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, возражение на апелляционную жалобу прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

29 августа 2005 года решением Белогорского городского Совета народных депутатов принят Устав муниципального образования города Белогорска N 07/99 (далее - Устав, Устав города Белогорска), который опубликован в издании "Белогорский вестник" N15 от 07 декабря 2005 года.

Исполняющий обязанности прокурора Амурской области Герасимов Д.В. обратился в суд с административным исковым заявлением к Белогорскому городскому Совету народных депутатов о признании частично недействующим отдельных положений Устава. Требования мотивированы тем, что проведенной прокуратурой проверкой установлено, что административным ответчиком не исполняются требования статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. 14 ноября 2021 года прокурором города Белогорска внесено представление, которое рассмотрено Белогорским городским Советом народных депутатов и удовлетворено, но Устав не приведен в соответствие с действующим законодательством. Решением Белогорского городского суда Амурской области от 09 февраля 2022 года по административному иску прокурора города Белогорска возложена обязанность на Белогорский городской Совет народных депутатов привести Устав в соответствие с действующим законодательством.

Во исполнение решения суда, решением Белогорского городского Совета от 03 марта 2022 года N 10/04 назначены публичные слушания по проекту решения Белогорского городского Совета народных депутатов "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования года Белогорска", публичные слушания проведены 22 марта 2022 года, вместе с тем, по состоянию на 24 июня 2022 Устав не приведен в соответствие с действующим законодательством. В результате бездействия Белогорского городского Совета народных депутатов, выразившегося в не приведении Устава в соответствие с действующим законодательством, нарушаются права неопределенного круга лиц, а также нарушается верховенство федеральных законов на всей территории Российской Федерации, закрепленное частью 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации.

Решением Амурского областного суда от 29 июля 2022 года требования и.о. прокурора Амурской области удовлетворены частично. Оспариваемые положения Устава признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, отказано в удовлетворении требований о возложении обязанности на административного ответчика привести Устав в соответствии с действующим законодательством.

В апелляционной жалобе заместитель председателя Белогорского городского Совета народных депутатов Заруба Д.В. просит решение Амурского областного суда отменить и направить дело на новое рассмотрение. Считает необоснованным отказ судом первой инстанции в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию соответчиков - депутатов городского Совета, поскольку решение суда невозможно к исполнению в связи с отсутствием указания на обязанность депутатов явиться в заседание городского Совета для рассмотрения вопроса о внесении изменений и дополнений в Устав города Белогорска.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем Администрации города Белогорска и прокурором, участвующим в деле, поданы возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, заслушав лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу частей 1, 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 43 и частям 2, 3 статьи 44 названного закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов и принимается представительным органом муниципального образования, регулирует вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (пункт 1 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ).

Белогорский городской Совет народных депутатов является представительным органом муниципального образования, к его исключительной компетенции относится принятие Устава муниципального образования города Белогорска, внесение в него изменений и дополнений.

Судом первой инстанции верно установлено, что Устав города Белогорска является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов муниципального образования город Белогорск, принят уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, опубликован в установленном порядке и по этим основаниям не обжалуется.

Как следует из положений ч. 4 ст. 7, п. 1 ч. 1 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Аналогичное положение содержится в пункте части 8 статьи 52 Устава города Белогорска.

Согласно пункту 10 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ Уставом муниципального образования должны определяться порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Статьей 52 Устава города Белогорска регламентируется порядок внесения изменений и дополнений в Устав. Проект устава города Белогорска, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в Устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного городским Советом порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Устав города Белогорска, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов городского Совета. Изменения и дополнения в Устав города Белогорск вносятся решением городского Совета, подписанным председателем городского Совета и главой города Белогорск (пункты 2, 4, 7.1).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 14 ноября 2021 года прокурором города Белогорска председателю Белогорского городского Совета народных депутатов было внесено представление, в котором требовалось привести Устав в соответствии с нормами федерального законодательства.

23 марта 2022 года заместителем председателя Белогорского городского Совета народных депутатов дан ответ, согласно которому проект решения по внесению изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Белогорска прошел публичные слушания, изменения в Устав будут рассмотрены на ближайшем заседании Совета.

Согласно повесткам дня на заседаниях Белогорского городского Совета народных депутатов вопрос о внесении изменений в Устав неоднократно вносился. До настоящего времени вопрос о приведении Устава муниципального образования город Белогорск в соответствии с действующим законодательством не исполнен.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд первой инстанции мотивировал это тем, что абзац 11 статьи 8, статья 11, пункт 4.1 части 1 статьи 11, пункт 5 части 1 статьи 11, пункт 24 части 1 статьи 11, статья 20, статья 21, часть 5 статьи 23, часть 2 статьи 24, часть 3 статьи 24, часть 4 статьи 24, пункт 1 части 7 статьи 24, части 2 статьи 39, часть 6 статьи 52 не приведены в соответствие с изменениями действующего законодательства, имеющего высшую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда первой инстанции, поскольку оспариваемые положения Устава города Белогорска, в случае их применения, приведут к неопределенности правовых норм и неоднозначному толкованию, соответственно, не могут быть приняты во внимание доводы административного ответчика в этой части, поскольку основаны на ошибочном толковании норм федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о том, что о непривлечении к участию соответчиков - депутатов городского Совета подлежат отклонению.

Согласно части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В силу части 2 статьи 37 (глава 4) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лицами, участвующими в деле, являются, в том числе, заинтересованные лица.

Под заинтересованным лицом в соответствии с частью 1 статьи 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела, если судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон.

При этом к участию в административном деле в обязательном порядке привлекается соответствующий орган, в котором исполняют свои обязанности указанные лица (часть 2 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Изложенное свидетельствует о том, что в обязательном порядке к участию в деле привлекается лишь орган, в котором исполняет свои обязанности лицо, чьи действия обжалуются.

Привлечение же к участию в деле иных административных ответчиков и заинтересованных лиц осуществляется исключительно по усмотрению административного истца или суда при определении состава лиц, участвующих в деле.

В соответствии с регламентом Белогорского городского Совета народных депутатов, утвержденного решением Белогорского городского Совета народных депутатов от 29 апреля 2003 года N 19/52 (далее - регламент от 29 апреля 2003 года N19/52) Городской Совет состоит из 28 депутатов, которые избираются на основе мажоритарно-пропорциональной системы выборов.

Поскольку судом к участию в деле в качестве административного ответчика привлечен Белогорский городской Совет народных депутатов, в состав которого входят все избранные депутаты, оснований для привлечения указанных депутатов к участию в деле в качестве таковых, у суда не имелось, в связи с чем выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для привлечения депутатов Совета, основаны на нормах процессуального права.

Судебная коллегия также не может согласиться с доводом Администрации города Белогорска об отсутствии полномочий у заместителя председателя Белогорского городского Совета народных депутатов Заруба Д.В. на подписание и подачу апелляционной жалобы.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 37 регламента от 29 апреля 2003 года N19/52 председатель городского Совета согласно Уставу города представляет городской Совет в отношениях с судами.

На основании статьи 38 регламента заместитель Председателя городского Совета выполняет функции, делегированные ему Председателем городского Совета. В случае отсутствия Председателя городского Совета выполняет его полномочия согласно решению городского Совета или распоряжению Председателя городского Совета.

Решением Белогорского городского Совета народных депутатов от 23 мая 2022 года N15/16 на заместителя председателя Белогорского городского Совета народных депутатов Заруба Д.В. возложены полномочия председателя Белогорского городского Совета народных депутатов.

Учитывая вышеизложенное, в связи с признанием незаконным решения Белогорского городского Совета народных депутатов "Об избрании председателя Белогорского городского Совета народных депутатов" заместитель председателя наделен полномочиями на представление интересов Совета в судах.

При таких обстоятельствах, вывод в решении суда о признании оспариваемых положений Устава муниципального образования города Белогорска недействующими является правильным, решение суда об удовлетворении административного иска - законным и обоснованным. Оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется, так как данные доводы основаны на неверном толковании норм материального права, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении. Нарушений норм процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Амурского областного суда от 29 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Белогорского городского Совета народных депутатов - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалоб, представления через Амурский областной суд.

Председательствующий Р.В. Знаменщиков

Судьи Г.Н. Никитина

О.Е. Красикова