Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2022 г. по делу N 8а-16104/2022[88а-18937/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зеленского А.М, судей Корнюшенкова Г.В, Широковой Е.А, с участием прокурора Леонтьева С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 31 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года по административному делу N 3а-11/2022 по административному исковому заявлению Степаняна Н.Р. об оспаривании части Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя заинтересованного лица администрации муниципального образования "Светлогорский городской округ" - Султанбековой Р.Р, поддержавшей кассационную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А, полагавшего обжалуемые судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселение "Город Светлогорск".

Степанян Н.Р. обратился в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением, о признании указанных Правил землепользования и застройки недействующими.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником 1411/10000 доли в праве на незавершенный строительством многоквартирный жилой дом, расположенный по адресу: "адрес", с кадастровым номером N, степень готовности дома составляет 20 %. Одновременно он является участником долевого строительства указанного многоквартирного жилого дома. Данный объект капитального строительства расположен на земельном участке с кадастровым номером N, общей площадью 1242 кв.м.

Во исполнение решения Светлогорского городского суда Калининградской области от 4 декабря 2020 года по делу N2-980/2020 между администрацией муниципального образования "Светлогорский городской округ" и административным истцом был заключен договор аренды земельного участка N 05/03-2021 от 24 марта 2021 года с кадастровым номером N, общей площадью 1242 кв.м, расположенного по адресу: "адрес". В настоящее время он намерен достроить указанный дом.

При подготовке разрешительной документации административным истцом был получен градостроительный план земельного участка от 4 мая 2021 года, согласно которому земельный участок частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий: зона запрещения жилищного строительства - 521 кв.м.; санитарно-защитная зона - 521 кв.м, установленных Правилами землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Город Светлогорск", утвержденными решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N94. Кроме того, данный земельный участок отнесен к территориальной зоне "Ж1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами", не предусматривающей размещение объектов малоэтажной многоквартирной застройки.

Генеральным планом муниципального образования "Светлогорский городской округ" данный земельный участок отнесен к функциональной зоне "Зона застройки малоэтажными жилыми домами".

Подготовленный проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Светлогорский городской округ", согласно которому в отношении спорного земельного участка отображена верная функциональная зона "Зона застройки малоэтажными жилыми домами" и отсутствуют спорные ограничения "зона запрещения жилищного строительства" и "санитарно-защитная зона", до настоящего времени указанный проект не утвержден.

Административный истец считает, что санитарно-защитная зона и зона запрещения жилищного строительства в оспариваемых Правилах землепользования и застройки установлены произвольно, поскольку санитарно-эпидемиологическое заключение и решение уполномоченного органа об установлении границ и режима зон не принималось.

По мнению административного истца, отображение в Правилах землепользования и застройки МО "Городское поселение Город Светлогорск" санитарно-защитной зоны, зоны запрещения жилищного строительства, а также зоны застройки индивидуальными жилыми домами, утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Административный истец просил суд признать недействующими и не подлежащими применению с момента вступления судебного решения в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94, в части установления санитарно-защитной зоны площадью 521 кв.м, зоны запрещения жилищного строительства в пределах земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", а также отнесения этого земельного участка к территориальной зоне "Ж 1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами".

Решением Калининградского областного суда от 31 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года, административный иск удовлетворен.

Признаны недействующими с даты вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденные решением городского Совета депутатов муниципального образования "Город Светлогорск" от 22 декабря 2012 года N 94 (в редакции, действующей на момент вынесения решения суда) в части:

отнесения к территориальной зоне "Ж 1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами" земельного участка кадастровым номером N;

установления санитарно-защитной зоны, зоны запрещения жилищного строительства в пределах земельного участка с кадастровым номером N.

В кассационной жалобе Министерства градостроительной политики Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 31 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года, поданной через суд первой инстанции 26 июля 2022 года и поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 5 августа 2022 года, ставится вопрос об отмене указанных судебных актов в связи с нарушением норм материального и процессуального права и об отказе в удовлетворении административного иска.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 3 статьи 9, частями 9, 10 статьи 31, пунктом 1 части 2 статьи 33, пунктом 2 части 1 статьи 34, частью 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана перед правилами землепользования и застройки, как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 18 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 15 ноября 2017 года).

Материалами дела установлено, что административный истец является арендатором земельного участка с кадастровым номером N общей площадью 1242 кв.м. Указанный участок был образован из земель населенных пунктов с видом разрешенного использования строительство и дальнейшая эксплуатация многоквартирного блокированного жилого дома и поставлен на кадастровый учет 10 января 2008 года.

Также административный истец является собственником 1411/10000 доли в праве на незавершенный строительством объект площадью 465, 9 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", кадастровый номер N, степень готовности составляет 20%, наименование объекта - 21 квартирный жилой дом галерейного типа, незавершенный строительством. Указанный объект располагается в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Установив указанные обстоятельства суды пришли к обоснованному выводу том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, в связи с чем имеет право на обращение с административным иском в суд.

Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта и введения его в действие административным истцом не оспаривалась.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу суд первой инстанции установил, что согласно Карте градостроительного зонирования оспариваемых Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск", утвержденных решением городского Совета депутатов от 22 декабря 2012 года N 94 (в действующей редакции) земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне Ж-1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами, которая предполагает следующие основные виды разрешенного использования земельных участков, относящиеся к строительству или размещению жилых объектов: индивидуальные жилые "адрес" надземных этажа (включая мансардный) с земельными участками/142.2.1.1; блокированные жилые "адрес" надземных этажа (включая мансардный) с земельными участками/142.1.2.1;

Таким образом в силу установленного Правилами землепользования и застройки градостроительного зонирования размещение многоквартирных жилых домов в границах земельного участка с кадастровым номером N не предусмотрено.

Светлогорский городской округ - муниципальное образование, образованное в соответствии с Законом Калининградской области от 30 марта 2018 года N 156 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Светлогорский муниципальный район", и организации местного самоуправления на объединенной территории".

Постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59 утвержден Генеральный план МО "Светлогорский городской округ".

В соответствии с Картой существующих функциональных зон, являющейся частью Генерального плана МО "Светлогорский городской округ", земельный участок с кадастровым номером N находится в функциональной зоне - зона застройки малоэтажными жилыми домами (сущ.).

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые Правила землепользования и застройки МО "Городское поселение "Город Светлогорск" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к территориальной зоне Ж-1.2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами противоречат Генеральному плану МО "Светлогорский городской округ", утвержденному постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, соглашаясь с указанным выводом при установленных обстоятельствах дела также исходила из того, что при подготовке Правил землепользования и застройки, при установлении оспариваемой территориальной зоны не было учтено существующее землепользование (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации); Правила были приняты без учета фактического использования земельного участка под застройку многоквартирного жилого дома (пункт 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в связи с чем оспариваемый акт в настоящее время нарушает права административного истца и других сособственников незаконченного строительством объекта жилого назначения, связанные с разрешенным использованием земельного участка, путем создания препятствий для завершения строительства многоквартирного жилого дома, возможность постройки которого в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами коттеджного типа не предусмотрена градостроительным регламентом указанной зоны.

Оснований не согласиться с выводами судов нижестоящих инстанций судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции не усматривает.

Правила землепользования и застройки, как документы по реализации генеральных планов, не могут противоречить генеральному плану, а равно и применяться без учета содержания его положений.

Как установлено судами, с момента принятия Генерального плана муниципального образования "Светлогорский городской округ" оспариваемые Правила землепользования и застройки вошли с ним в противоречие и не подлежали применению, однако, продолжали применятся органами местного самоуправления в правоотношениях с субъектами градостроительной деятельности, в том числе в рассматриваемом споре при выдаче градостроительного плана земельного участка.

Вопреки доводам кассационной жалобы о том, что генеральный план и правила землепользования и застройки утверждены для различных муниципальных образований, именно Генеральный план муниципального образования "Светлогорский городской округ" применительно к рассматриваемой территории является актуальным документом территориального планирования, а соответствие с которым должны быть приведены ранее принятые документы градостроительного зонирования.

Осуществление в настоящее время процедуры подготовки новых правил землепользования и застройки в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Светлогорский городской округ", вопреки доводам кассационной жалобы Министерства градостроительной политики Калининградской области не свидетельствует об отсутствии установленного судами противоречия оспариваемого нормативного правового акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из материалов дела, обоснованными являются и выводы судов нижестоящих инстанций в отношении отсутствия оснований установления оспариваемыми Правилами землепользования и застройки зон с ограниченными условиями использования территории в отношении земельного участка с кадастровым номером N

Судами установлено, что арендуемый административным истцом земельный участок с кадастровым номером N согласно карты зон с особыми условиями использования территории, являющейся частью Правил землепользования и застройки муниципального образования "Городское поселение "Город Светлогорск", расположен в границах зон с особыми условиями использования территории - санитарно-защитной зоне и зоне запрещения жилищного строительства.

Проанализировав положения статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", суды нижестоящих инстанций обоснованно исходили из того, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитной зоны, санитарного разрыва не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления; отображению же в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований законодательства.

Между тем в данном случае какая-либо документация об установлении санитарно-защитной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером N участвующими в деле лицами, в том числе уполномоченными на учет, утверждение границ таких зон, не представлена.

Как также установлено судами, в санитарно-защитную зону от центральной котельной, расположенной в границах планировочной структуры ул. Ореховой - ул. Коммунальной г. Светлогорска, обозначенную на Карте зон с особыми условиями использования территории, относящуюся к материалам по обоснованию Генерального плана МО "Светлогорский городской округ", утвержденным постановлением Правительства Калининградской области от 11 февраля 2020 года N 59, спорный земельный участок не входит, равно как и не имеет общих границ с территорией полосы отвода железной дороги.

Доводы кассационной жалобы о том, что в отношении находящегося в долевой собственности административного истца незавершенного строительством объекта недвижимости отсутствует разрешительная документация, в производстве Светлогорского городского суда Калининградской области находится гражданское дело о признании объекта незавершенного строительства самовольной постройкой, применительно к рассматриваемому спору об ошибочности выводов судов нижестоящих инстанций о наличии оснований для признания недействующими в части оспариваемых Правил землепользования и застройки муниципального образования городское поселение "Город Светлогорск" не свидетельствуют.

В силу требований части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выяснению подлежит соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

В данном случае предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации правовые основания для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим судами нижестоящих инстанций установлены, наличие указанных оснований доводами кассационной жалобы не опровергается.

Нормы материального права применены судами правильно.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 31 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Министерства градостроительной политики Калининградской области - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 31 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 21 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи