Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 ноября 2022 г. по делу N 66а-2214/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего

Кузьмичева В.А, судей

Савинова К.А, Рогожиной Е.В.

при секретаре

Чайко А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференцсвязи административное дело по административному исковому заявлению муниципального унитарного предприятия "Гортепло" о признании недействующим приказа Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области N 316-П от 16 декабря 2021 года "Об установлении тарифов на тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии муниципального унитарного предприятия "Гортепло" на 2022- 2026 годы", по апелляционной жалобе МУП "Гортепло" на решение Ульяновского областного суда от 20 июля 2022 года, Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения представителя Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области "данные изъяты" (до перерыва), заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации - "данные изъяты", судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

МУП "Гортепло" обратилось в суд с административным иском об оспаривании приказа Агентства по регулированию цен и тарифов Ульяновской области от 16 декабря 2021 года N316-П "Об установлении тарифов на тепловую энергию на коллекторных источниках тепловой энергии Муниципального унитарного предприятия "Гортепло" на 2022-2026 годы".

В обоснование требований (с учетом уточнения иска л.д. 208-212 т.1) указало на то, что в нарушение положений Основ ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2021 года N 1075, Методических указаний по расчету регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Методические указания N760-э), утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 13 июня 2013 года N 760-э, при расчете тарифа на тепловую энергию Агентство необоснованно уменьшило размер НВВ по сравнению с предложенным предприятием 502 804, 81 тыс. руб, до 253 352, 90 тыс. руб. Существенное снижение НВВ произошло из-за невключения Агентством в базовый уровень операционных расходов необходимых предприятию средств по статье "расходы на выполнение работ и услуг производственного характера, выполняемых по договорам со сторонними организациями или индивидуальным предпринимателями" в размере 98 929, 492 тыс. руб. на проведение мероприятий по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно- энергетического комплекса.

Кроме того, вместо предложенной предприятием суммы расходов на проведение мероприятий по подготовке оборудования котельных к отопительном сезону в размере 10 210 тыс. руб. Агентством была включена сумма 2 837, 12 тыс. руб.

Неверное определение размера базового уровня операционных расходов, учитываемого в составе НВВ при применении метода индексации, привело в свою очередь к неверному расчету тарифа.

В связи с этим административный истец просил признать недействующим с момента принятия приказ Агентства от 16 декабря 2021 года N 316-П, возложить на Агентство обязанность по принятию нового заменяющего нормативного правового акта в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу, взыскать с Агентства расходы по госпошлине.

Решением Ульяновского областного суда от 20 июля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просил решение суда отменить, исковые требования удовлетворить. В обосновании доводов жалобы указал, что административный ответчик в данном случае обязан был запросить дополнительные сведения, однако данная обязанность им исполнена не была. Судом сделан необоснованный вывод о том, что работы по антитеррористическим мероприятиям должны быть отнесены к модернизации, техперевооружению и новому строительству.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Прокуратурой Ульяновской области, агентством по регулированию цен и тарифов Ульяновской области представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель административного ответчика "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

В заключении прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, полагает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба без удовлетворения.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав явившихся лиц, возражения на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частями 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме. В частности, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.

Как следует из материалов дела и установлено судом, тарифное регулирование в сфере теплоснабжения осуществляется на основе Закона о теплоснабжении, Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, Методических указаний от 13 июня 2013 года N 760-э.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность) и горячую воду, поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункты 4, 5, 5.1 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

Агентство по регулированию цен и тарифов Ульяновской области создано с 1 апреля 2020 года на основании Указа Губернатора Ульяновской области N 20 от 13 марта 2020 года.

В соответствии с подпунктами 31, 35 пункта 2.1 Положения об Агентстве по регулированию цен и тарифов Ульяновской области, утвержденного Постановлением Правительства Ульяновской области N6/138-П от 26 марта 2020 года, Агентство устанавливает тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, тарифы на услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя (за исключением ценовых зон теплоснабжения).

16 декабря 2021 года Агентством по регулированию цен и тарифов Ульяновской области принят приказ N 316-П "Об установлении тарифов на тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии Муниципального унитарного предприятия "Гортепло", на 2022-2026 годы".

Приложением N 1 к приказу утверждены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования тарифа с использованием метода индексации установленных тарифов на тепловую энергию, поставляемую Муниципальным унитарным предприятием "Гортепло". В частности, базовый уровень операционных расходов установлен в размере 60 305, 29 тыс. руб.

Приложением N 2 к приказу утверждены тарифы на тепловую энергию на коллекторах источника тепловой энергии Муниципального унитарного предприятии "Гортепло" на период с 1 января 2022 года по 31 декабря 2026 года с календарной разбивкой тарифа по полугодиям.

Истец, полагая, что Агентство необоснованно не включило в базовый уровень операционных расходов необходимые МУП "Гортепло" денежные средства на выполнение мероприятий по антитеррористической защищенности котельных в размере 98 929, 492 тыс. руб, а также расходы на подготовку к отопительному периоду в размере 10 210 тыс. руб. обратилось в суд с соответствующим административным исковым заявлением.

Рассматривая заявленные требования по существу и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции исходил из того, что расходы по антитеррористической защищенности котельных в размере 98 929, 492 тыс. руб. следует отнести к модернизации, техперевооружению и новому строительству, и как следствие данные расходы могут быть учтены в инвестиционной программе предприятия путем внесения в нее соответствующих изменений. Расходы на подготовку к отопительному периоду в размере 10 210 тыс. руб. также обоснованно не были учтены, поскольку истцом в тарифный орган не были представлены документы, подтверждающие обоснованность заявленной суммы расходов на подготовку к отопительному сезону.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Согласно пункту 8 Правил согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г..N 410, инвестиционная программа включает: а) паспорт инвестиционной программы, содержащий следующую информацию: наименование регулируемой организации, в отношении которой разрабатывается инвестиционная программа, ее местонахождение и контакты ответственных лиц; наименование уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, утвердившего инвестиционную программу, его местонахождение и контакты ответственных лиц; наименование органа местного самоуправления, согласовавшего инвестиционную программу, его местонахождение и контакты ответственных лиц; наименование уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, согласовавшего инвестиционную программу, его местонахождение и контакты ответственных лиц; б) перечень мероприятий по подготовке проектной документации, строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов системы централизованного теплоснабжения, по обновлению и (или) созданию объектов основных средств и нематериальных активов регулируемой организации, обусловленных необходимостью соблюдения регулируемыми организациями обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации и связанных с осуществлением деятельности в сфере теплоснабжения, включая мероприятия по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, безопасности критической информационной инфраструктуры, а также краткое описание мероприятий инвестиционной программы, в том

числе обоснование их необходимости, размер капитальных вложений в указанные объекты основных средств и нематериальные активы регулируемой организации, расходы на строительство, реконструкцию и (или) модернизацию каждого из объектов системы централизованного теплоснабжения в прогнозных ценах соответствующего года, оцененных с использованием прогнозных индексов цен в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, описание и место расположения строящихся, реконструируемых и модернизируемых объектов системы централизованного теплоснабжения, обеспечивающие однозначную идентификацию таких объектов, основные технические характеристики таких объектов до и после реализации мероприятия.

Все мероприятия инвестиционной программы должны распределяться по следующим группам (пункт 9):

а) строительство, реконструкция или модернизация объектов системы централизованного теплоснабжения в целях подключения потребителей (с указанием объектов системы централизованного теплоснабжения, строительство которых финансируется за счет платы за подключение, точек подключения (технологического присоединения), количества и нагрузки новых подключенных (технологически присоединенных) объектов капитального строительства потребителей), в том числе:

строительство новых тепловых сетей в целях подключения потребителей (с указанием строящихся участков тепловых сетей, их диаметра и протяженности, иных технических характеристик);

строительство иных объектов системы централизованного теплоснабжения, за исключением тепловых сетей, в целях подключения потребителей (с указанием отдельных объектов, их технических характеристик, в том числе величин тепловой мощности объектов, видов основного и резервного топлива);

увеличение пропускной способности существующих тепловых сетей в целях подключения потребителей (с указанием участков тепловых сетей, их протяженности, пропускной способности, иных технических характеристик до и после проведения мероприятий);

увеличение мощности и производительности существующих объектов системы централизованного теплоснабжения, за исключением тепловых сетей, в целях подключения потребителей (с указанием технических характеристик объектов системы централизованного теплоснабжения, в том числе величин тепловой мощности объектов, видов основного и резервного топлива до и после проведения мероприятий, с выделением мероприятий по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и теплой энергии);

б) строительство новых объектов системы централизованного теплоснабжения, не связанных с подключением (технологическим присоединением) новых потребителей, в том числе строительство новых тепловых сетей (с указанием участков тепловых сетей, их протяженности, пропускной способности), строительство иных объектов, за исключением тепловых сетей (с указанием их технических характеристик, в том числе величин тепловой мощности объектов, видов основного и резервного топлива);

в) реконструкция или модернизация существующих объектов системы централизованного теплоснабжения в целях снижения уровня износа существующих объектов системы централизованного теплоснабжения и (или) поставки энергии от разных источников, в том числе:

реконструкция или модернизация существующих тепловых сетей (с указанием участков тепловых сетей, их протяженности, пропускной способности, иных технических характеристик до и после проведения мероприятий);

реконструкция или модернизация существующих объектов системы централизованного теплоснабжения, за исключением тепловых сетей (с указанием технических характеристик объектов системы централизованного теплоснабжения, в том числе величин тепловой мощности объектов, видов основного и резервного топлива до и после проведения мероприятий, с выделением мероприятий по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и теплой энергии);

г) мероприятия, направленные на снижение негативного воздействия на окружающую среду, достижение плановых значений показателей надежности и энергетической эффективности объектов системы централизованного теплоснабжения, повышение эффективности работы систем централизованного теплоснабжения;

д) вывод из эксплуатации, консервация и демонтаж объектов системы централизованного теплоснабжения, в том числе:

вывод из эксплуатации, консервация и демонтаж тепловых сетей (с указанием участков тепловых сетей, их протяженности, пропускной способности, иных технических характеристик);

вывод из эксплуатации, консервация и демонтаж иных объектов системы централизованного теплоснабжения, за исключением тепловых сетей (с указанием отдельных объектов, их технических характеристик, в том числе величин тепловой мощности объектов, видов основного и резервного топлива);

е) мероприятия, предусматривающие капитальные вложения в объекты основных средств и нематериальные активы регулируемой организации, обусловленные необходимостью соблюдения регулируемыми организациями обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации и связанных с осуществлением деятельности в сфере теплоснабжения, включая мероприятия по обеспечению безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, безопасности критической информационной инфраструктуры.

В данном случае судом первой инстанции правомерно отмечено, что расходы на выполнение антитеррористических мероприятий не являются расходами производственного характера.

Базовый уровень операционных расходов представляет собой постоянную величину, учитываемую ежегодно в составе НВВ регулируемой организации в течение долгосрочного периода регулирования при применении метода индексации. Величина базового уровня операционных расходов за весь период долгосрочного регулирования не пересматривается, а подлежит ежегодной индексации.

При включении в базовый уровень операционных расходов суммы 98 929, 492 тыс. руб. предполагается, что данная сумма ежегодно будет включаться в НВВ. Вместе с тем расходы на проведение антитеррористических мероприятий не являются расходами, которые регулируемая организация должна нести ежегодно. Указанные расходы при надлежащем их подтверждении могут быть включены в инвестиционную программу.

При этом инвестиционная программа содержит график выполнения мероприятий инвестиционной программы по годам с указанием отдельных объектов, планируемых сроков и объемов выполнения работ по строительству, реконструкции, модернизации, выводу из эксплуатации, консервации или демонтажу отдельных объектов системы централизованного теплоснабжения, объемов финансирования мероприятий, а также график ввода отдельных объектов системы централизованного теплоснабжения в эксплуатацию по годам.

Таким образом, денежные средства, необходимые предприятию на проведение мероприятий по антитеррористической безопасности котельных, будут распределены на весь период долгосрочного периода.

Ссылки административного истца на наличие обязанности у тарифного органа запросить необходимые сведения в подтверждение экономически обоснованного размера расходов на подготовку к отопительному периоду в размере 10 210 тыс. руб, судебная коллегия находит несостоятельными.

В соответствии с пунктом 20 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 N1075, в случае, если в ходе анализа представленных регулируемыми организациями предложений об установлении цен (тарифов) возникнет необходимость уточнения предложения об установлении цен (тарифов), орган регулирования запрашивает дополнительные сведения, в том числе подтверждающие фактически понесенные регулируемой организацией расходы в предыдущем периоде регулирования, и копии договоров, указанных в подпункте "к" пункта 16 настоящих Правил (в случае представления перечня таких договоров). Срок представления таких сведений определяется органом регулирования, но не может быть менее 7 рабочих дней.

Вместе с тем, приведенное полномочие является правом органа регулирования, непринятие мер к реализации которого не может свидетельствовать о нарушении процедуры принятия оспариваемого правового акта. Возможность запроса дополнительных материалов согласно пункту 20 Правил регулирования тарифов поставлена в зависимость от возникновения условий, содержащихся в данном пункте. Общество, являясь коммерческой организацией и профессиональным участником рынка теплоснабжения, должно быть заинтересовано в проявлении собственной инициативы по представлению обосновывающих материалов для установления на очередной год уровня тарифа, достаточного для осуществления своей деятельности. В этой связи законодательством на него возложена обязанность предоставления соответствующего комплекта документов, содержащего необходимые и достаточные сведения для установления нужного тарифа. Неисполнение данной обязанности имеет неблагоприятные последствия в виде риска принятия регулирующим органом решения без учета всех, в том числе объективно существующих, обстоятельств.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ульяновского областного суда от 20 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу МУП "Гортепло" без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Ульяновский областной суд

Мотивированное апелляционное определение составлено 14 ноября 2022 года

Председательствующий

Судьи