Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 09 ноября 2022 г. по делу N 8а-21100/2022[88а-21743/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Белова В.И, судей Орловой И.Н. и Умбетовой Э.Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 31 августа 2022 года кассационную жалобу администрации муниципального образования "Сурский район" Ульяновской области на решение Карсунского районного суда Ульяновской области от 14 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 7 июня 2022 года по гражданскому делу N 2-2-63/2022 по иску прокурора Сурского района Ульяновской области, поданному в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц к муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению (МБДОУ) детский сад "Солнышко", администрации муниципального образования (МО) "Сурский район" Ульяновской области о возложении обязанностей обеспечить финансирование МБДОУ детский сад "Солнышко", оснастить здание МБДОУ детский сад "Солнышко" стационарными или ручными металлоискателями, обеспечить охраной, произвести ремонт периметрового ограждения.

Заслушав доклад судьи Белова В.И, изложившего обстоятельства дела, доводы кассационной жалобы, мнение прокурора Мигунова В.Ю, возражавшего против ее удовлетворения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Карсунского районного суда Ульяновской области от 14 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 7 июня 2022 года, удовлетворено исковое заявление прокурора Сурского района Ульяновской области в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере антитеррористической защищенности.

Суд обязал администрацию МО "Сурский район" Ульяновской области в срок до 1 сентября 2022 года обеспечить финансирование, то есть выделить денежные средства МБДОУ детский сад "Солнышко" на проведение работ по обеспечению здания детского сада, расположенного по адресу: Ульяновская область, Сурский район, р.п. Сурское, 1-й пер. Ленина, д. 7, стационарными или ручными металлоискателями, охраной объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации или военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, а также на производство ремонта периметрового ограждения.

Суд также возложил обязанность на МБДОУ детский сад "Солнышко" в течение 4 месяцев со дня поступления финансирования из администрации МО "Сурский район" обеспечить здание стационарными или ручными металлоискателями, охраной объекта (территории) сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации или военизированными и сторожевыми подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, а также произвести ремонт периметрового ограждения.

Не согласившись с принятыми судебными актами, глава администрации МО "Сурский район" (далее - Администрация) Колгин Д.В. в кассационной жалобе просит их отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Податель жалобы, давая собственный анализ обстоятельствам дела и нормам законодательства, повторяет доводы апелляционной жалобы, ссылается на несоответствие выводов судов обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального и процессуального права, указывает на то, что согласно изменений, внесенных в пункт 13 Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 (далее - Требования к антитеррористической защищенности объектов), действующих с 13 марта 2022 года, МБДОУ детский сад "Солнышко" стал относится к четвертой, а не к третьей категории опасности объекта (территории), что исключает обязанность по выполнению пункта 25 данных Требований в части оснащения здания МБДОУ детский сад "Солнышко" металлоискателями и обеспечения охранной объекта.

При рассмотрении кассационной жалобы просит суд применить данные изменения, внесенные постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2022 года N 289, то есть распространяющееся на правоотношения по настоящему делу, решение по которому вынесено 14 марта 2022 года, а в окончательной форме принято 21 марта 2022 года.

Кроме того, Администрация не имеет возможности выделить денежные средства на приобретение металлоискателей, на охрану детского сада и ремонт периметрового ограждения до 1 сентября 2022 года, так как финансирование указанных мероприятий не предусмотрено решением Совета депутатов муниципального образования "Сурский район" Ульяновской области от 1 декабря 2021 года N 36/1 "О бюджете муниципального образования "Сурский район" Ульяновской области на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов", которое является главным финансовым документом администрации района, а соответствующие расходы сможет предусмотреть лишь при утверждении бюджета муниципального образования "Сурский район" Ульяновской области на 2023 год и на плановый период 2024 и 2025 годов, после чего в срок до 1 марта 2023 года выделить денежные средства на соответствующие мероприятия.

18 октября 2022 года судебная коллегия по гражданским делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции перешла к рассмотрению данного дела, поступившего в суд 12 сентября 2022 года, по правилам административного судопроизводства и передала дело в судебную коллегию по административным делам.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, что согласно части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) не препятствует ее рассмотрению. Данная информация в соответствии с частью 7 статьи 96 КАС РФ размещена на официальном сайте Шестого кассационного суда общей юрисдикции в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 21 октября 2022 года.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Однако таких нарушений по данному делу допущено не было, судебные акты сомнений в законности не вызывают. Основания и мотивы, по которым суды пришли к поставленным под сомнение в жалобе выводам, доказательства, принятые судами во внимание, примененные нормы материального и процессуального права подробно приведены в оспариваемых актах.

При этом по общему правилу суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются (часть 2 статьи 329 КАС РФ).

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, судебные инстанции установили, что допущенные нарушения законодательства в сфере антитеррористической защищенности дошкольного образовательного учреждения подлежат устранению в разумные сроки, предложенные прокурором.

Судебная коллегия Шестого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований для отмены или изменения принятых судебных актов, поскольку они являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела, на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств, правовая оценка которым дана в соответствии с требованиями статей 62 и 84 КАС РФ, на нормах действующего законодательства - статьях 9, 28 Федерального закона от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон об образовании), статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), пунктах 5, 6, 13, 24, 25 Требований к антитеррористической защищенности объектов.

Конституция Российской Федерации провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью и исходя из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием, возлагает на государство обязанность признавать, соблюдать, защищать эти права и свободы и охранять достоинство личности (статьи 2, 18, 21).

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет в том числе надзор за исполнением законов органами местного самоуправления (пункты 1 и 2 статьи 1 Закона о прокуратуре).

Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, следует, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Согласно статье 28 Закона об образовании, образовательное учреждение создает условия, гарантирующие охрану и укрепление здоровья обучающихся, воспитанников. Ответственность за создание необходимых условий для учебы, труда и отдыха обучающихся, воспитанников образовательных учреждений несут должностные лица образовательных учреждений в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом данного образовательного учреждения.

К компетенции образовательного учреждения относятся, в том числе: материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями.

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организации организаций, обустройство прилегающих к ним территорий (статья 9 Закона об образовании).

Из содержания пункта 8 части 1 статьи 41 Закона об образовании следует, что, охрана здоровья обучающихся включает в себя обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в образовательном учреждении.

В силу статьи 1 и пункта 9 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 28 декабря 2010 года N 390-ФЗ "О безопасности" под безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Деятельность по обеспечению безопасности включает в себя в том числе финансирование расходов на обеспечение безопасности.

Как установлено пунктом 4 статьи 5.2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", органы местного самоуправления при решении вопросов местного значения по участию в профилактике терроризма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 6.1 части 1 статьи 15 и пунктом 3 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Следовательно, именно органы местного самоуправления обеспечивают выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления, при этом решение вопросов местного значения органами местного самоуправления должно осуществляться исходя из интересов населения.

При этом действующее законодательство не связывает выполнение органами местного самоуправления требований по обеспечению антитеррористической безопасности с их финансовыми возможностями.

Согласно пункту 5 Требований к антитеррористической защищенности объектов, ответственность за обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий), а также на должностных лиц, осуществляющих непосредственное руководство деятельностью работников на объектах (территориях).

Согласно подпунктам "а, в" пункта 17 данных Требований антитеррористическая защищенность объектов (территорий) обеспечивается путем осуществления комплекса мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объекты (территории), на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях).

В силу пункта 25 названных Требований в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности осуществляются, в том числе, мероприятия: по обеспечению охраны объектов (территорий) сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, военизированными и сторожевыми подразделениями (подпункт "б"); по оснащению объекта (территории) стационарными или ручными металлоискателями (подпункт "д").

В соответствии с частью 2 статьи 62 КАС РФ обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений. Аналогичные по своему существу требования закреплены в статье 56 ГПК РФ.

Вопреки приведенным нормам процессуального права, административным ответчиком доказательства соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих основания для совершения требуемых прокурором действий, соответствия их содержания нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, не представлены.

Обоснованность выводов судебных инстанций об удовлетворении требований прокурора, их объективный и дифференцированный подход к представленным суду доказательствам подтверждается материалами дела и сомнений в своей правильности не вызывает. Обстоятельства дела исследованы с достаточной полнотой.

Из материалов дела усматривается и судами установлено, что летом 2021 года прокуратурой Сурского района Ульяновской области в ходе проведенной проверки исполнения законодательства в сфере антитеррористической защищенности установлено, что здание и территория МБДОУ детский сад "Солнышко" не охраняется сотрудниками частных охранных организаций или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, не оснащено металлоискателями, ограждение территории требует проведения ремонта.

Лицензия на право оказания образовательных услуг предоставлена МБДОУ детский сад "Солнышко" 17 июня 2017 года (л.д. 21-23).

Согласно исследованному судом паспорту безопасности МБДОУ детский сад "Солнышко", утвержденному директором учреждения в марте 2020 года, дошкольное образовательное учреждение относится к объектам третьей категории опасности, среднее количество находящихся на объекте (территории) в течение дня работников, обучающихся всего 130 человек, среднее количество находящихся на объекте (территории) в нерабочее время, ночью, в выходные и праздничные дни, работников, обучающихся - 1 человек (л.д. 24 - 35).

Таким образом, как на момент проведения летом 2021 года прокуратурой проверки исполнения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, так и принятия судом решения, дошкольное образовательное учреждение относилось к объектам третьей категории опасности, о чем к верному выводу пришли судебные инстанции.

Актуализация паспорта безопасности и категорирования объекта, как того требуют пункты 11, 43, 48 Требований к антитеррористической защищенности объектов, соответствующей комиссией после внесенных изменений 5 марта 2022 года в пункт 13 данных Требований, не производилась.

Следовательно, доводы кассационной жалобы как о том, что согласно изменений, внесенных 5 марта 2022 года в пункт 13 Требований к антитеррористической защищенности объектов, МБДОУ детский сад "Солнышко" более не относится к третьей категории опасности объекта (территории), так и об отсутствии финансовой возможности в приобретении металлоискателей, финансировании охраны детского сада и ремонта периметрового ограждения до 1 сентября 2022 года, не состоятельны.

При рассмотрении административного спора по правилам главы 22 КАС РФ (спора по иску прокурора в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) законность оспариваемых действий, решений (бездействия) оценивается на момент их совершения, принятия или на момент, когда от принятия решения либо совершения конкретных действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклонился административный ответчик.

Фактически судами на административного ответчика было возложено выполнение лишь тех обязанностей, которые предусмотрены действующим законодательством, но длительное время не исполняются, несмотря на внесенное прокурором представление в июне 2021 года, что приводит к нарушению прав неопределенного круга лиц, требующему судебного восстановления.

Ссылки в жалобе на судебную практику других судов по другим делам, где предоставлены более длительные сроки исполнения возложенных обязательств, не имеющую преюдициального значения, также не свидетельствуют о незаконности вынесенных судом решений, основанных на конкретных обстоятельствах.

Более того, ссылки в жалобе на то, что реальное исполнение решения суда и выделение денежных средств на соответствующие мероприятия возможно в срок до 1 марта 2023 года, не препятствуют обращению Администрации в суд в порядке статьи 358 КАС РФ (статей 203, 434 ГПК РФ), чтобы отсрочить или рассрочить исполнение решения суда, изменить способ и порядок его исполнения.

При этом статья 43 Федерального закона от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" предусматривает случаи, когда исполнительное производство подлежит прекращению.

Учитывая вышеизложенное, необходимо констатировать, что по данному административному делу правовых условий, позволяющих принять решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, судебными инстанциями не установлено, что судебная коллегия кассационного суда находит законным и обоснованным, приходя к выводу о том, что суды правильно определили юридически значимые обстоятельства дела, дали надлежащую правовую оценку совокупности собранных и исследованных в судебных заседаниях доказательств, их позиция не противоречит нормам примененных законов, регулирующих спорные правоотношения, обеспечивает баланс публичных интересов.

Суждения, приведенные в кассационной жалобе, связанные с иным толкованием положений приведенного выше законодательства, лишены бесспорных правовых аргументов, не освобождают административного ответчика от обязанности соблюдения антитеррористической защищенности объектов, исключающей возникновение угрозы для жизни и здоровья граждан (детей) в соответствии с Требованиями к антитеррористической защищенности объектов, при этом они направлены на переоценку обстоятельств дела, представленных доказательств и сделанных на их основе выводов, что в силу положений статей 328 и 329 КАС РФ не относится к компетенции суда кассационной инстанции, который при отсутствии достаточных правовых оснований, связанных с явными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход дела, не вправе переоценивать доказательства по делу.

Аналогичные доводы были тщательно проверены на стадии апелляционного рассмотрения дела, обоснованно отвергнуты как несостоятельные с приведением убедительных мотивов в апелляционном определении. Каких-либо доводов, способных на данной стадии поставить под сомнение законность и обоснованность состоявшихся по делу судебных постановлений и повлечь их отмену либо изменение, в кассационной жалобе не приведено.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Карсунского районного суда Ульяновской области от 14 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 7 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации муниципального образования "Сурский район" Ульяновской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 16 ноября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: