Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 24 октября 2022 г. по делу N 8а-28915/2022[88а-28985/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Найденовой О.Н, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Зелениной О. В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 15 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Комарова В. А, Будько В. И, Зелениной О. В, Ефановой Т. И, Шейдер Э. М, Стефановой Т. Я, Борисова Ю. В, Османова Р. Ш, Сорокиной Г. П, Карелиной Т. Е, действующей в интересах несовершеннолетней ФИО33, к администрации муниципального образования города Тулы о признании нормативного правового акта недействующим в части.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, судебная коллегия

установила:

постановлением администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 утвержден проект линий градостроительного регулирования в городе Туле (далее также - проект линий градостроительного регулирования).

Названным нормативным правовым актом, в частности, установлены красные линии в кадастровом квартале N по адресу: "адрес".

Комаров В.А, Будько В.И, Зеленина О.В, Ефанова Т.М, Шайдер Э.М, Стефанова Т.Я, Борисов Ю.В, Османов Р.Ш, Сорокина Г.П, Карелина Т.Е, действующая в интересах несовершеннолетней ФИО35, являясь собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, N и арендаторами земельных участков с кадастровыми номерами N (Ефанова Т.И.), N (Шайдер Э.М.), N (Османов Р.Ш.), N (наследодатель Османов Ш.М.) обратились в суд с административным иском к администрации муниципального образования города Тулы (далее также администрация, орган местного самоуправления), в котором с учетом уточнения заявленных требований просили признать недействующим постановление администрации от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле" в части установления красных линий в кадастровом квартале N по адресу: "адрес"; возложить на администрацию обязанность в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать решение суда или сообщение о его принятии в официальном печатном издании администрации города Тулы.

В обоснование доводов административного иска указали, что красная линия, проходящая "адрес", в указанном кадастровом квартале установлена без учета фактического пользования земельными участками, что приводит к нарушению прав заявителей на владение, пользование и распоряжение земельными участками. Полагали, что оспариваемое постановление в части прохождения красных линий по "адрес" нарушает их права, свободы и законные интересы, относит части принадлежащих им земельных участков к территории общего пользования, что не соответствует действующему законодательству.

Решением Привокзального районного суда города Тулы от 18 июня 2021 года административные исковые требования Комарова В.А, Будько В.И, Зелениной О.В, Ефановой Т.И, Шайдер Э.М, Стефановой Т.Я, Борисова Ю.В, Османова Р.Ш, Сорокиной Г.П, Карелиной Т.Е, действующей в интересах несовершеннолетней ФИО34, удовлетворены. Признано недействующим постановление администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле" в части установления красных линий в кадастровом квартале N по адресу: "адрес" со дня вступления решения суда в законную силу. На орган местного самоуправления возложена обязанность опубликовать решение суда или сообщение о принятом решении в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в установленном законом порядке - в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 15 марта 2022 года решение Привокзального районного суда города Тулы от 18 июня 2021 года отменено в части признания недействующим постановления администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Тула" в отношении установления линий градостроительного регулирования с пересечением границ земельных участков с кадастровым номером N, принадлежащего Комарову В.А. и Будько В.И, земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Османову Р.Ш, земельного участка с кадастровым номером N принадлежащего Борисову Ю.В, земельного участка с кадастровым номером N принадлежащего Сорокиной Г.П, земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего ФИО36, земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Зелениной О.В. В остальной части решение Привокзального районного суда города Тулы от 18 июня 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 14 сентября 2022 года через Привокзальный районный суд города Тулы, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 27 сентября 2022 года, Зеленина О.В. просит отменить, как незаконный, судебный акт суда апелляционной инстанции в части отмены решения суда первой инстанции о признании недействующим постановления администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Тула" в части установления линий градостроительного регулирования с пересечением земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Зелениной О.В.

Суть доводов жалобы сводится к тому, что при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции не принято во внимание, что красная линия установлена без учета фактического пользования земельным участком, что нарушает права Зелениной О.В, как собственника домовладения, на приобретение в собственность земельного участка, исходя из фактического землепользования.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По настоящему административному делу оснований для пересмотра обжалуемого судебного акта в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не установлено.

Как усматривается из материалов дела и состоявшихся по нему судебных актов, оспариваемым постановлением от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Туле" установлена красная линия, которая пересекает границы земельных участков, поставленных на государственный кадастровый учет до издания оспариваемого постановления, с кадастровыми номерами: N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Борисовой Г.В. и Борисову Ю.В.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Османову Р.Ш.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Стефановой Т.Я.; N, N, N, расположенных по адресу: "адрес" принадлежащих Ефановой Т.И.; N, N, N, расположенных по адресу: "адрес" принадлежащих Шайдер Э.М.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Сорокиной Г.П.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего ФИО37.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Османову Р.Ш.; N, расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Борисову Ю.В.; N расположенного по адресу: "адрес", принадлежащего Комарову В.А. и Будько В.И, а также пересекает самовольно занятый Зелениной О.В. земельный участок, прилегающий к принадлежащему ей земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: "адрес".

В ходе рассмотрения дела также было установлено, что земельный участок с кадастровым номером N площадью 968 +/- 11 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", принадлежит административному истцу Зелениной О.В. на основании договора купли-продажи земельного участка от 23 июля 2011 года.

Из архивной справки Государственного учреждения Тульской области "Областное бюро технической инвентаризации" от 10 января 2022 года N 1-10-24/01 следует, что по данным технической инвентаризации от 12 октября 2004 года домовладение по адресу: "адрес" расположено на земельном участке, площадь которого на основании правоустанавливающих документов составляет 968 кв.м, по фактическому пользованию - 1 088 кв.м, самовольно занятый земельный участок - 120 кв.м.

Вступившим в законную силу заочным решением Привокзального районного суда города Тулы от 08 июля 2020 года по гражданскому делу N 2-831/2020 по иску министерства имущественных и земельных отношений Тульской области к Зелениной О.В. об освобождении самовольно занятого земельного участка на Зеленину О.В. возложена обязанность освободить путем сноса металлического ограждения и части объекта хозяйственно-бытового назначения земельный участок площадью 109, 5 кв.м, прилегающий с северной стороны к земельному участку с кадастровым номером N.

Рассматривая административное дело по существу, суды признали, что проект линий градостроительного регулирования утвержден постановлением уполномоченного органа с соблюдением установленных законом последовательных процедур по его подготовке, в том числе с проведением публичных слушаний, а также с соблюдением порядка принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривался.

По результатам рассмотрения дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление противоречит федеральному законодательству, нарушает права, свободы и законные интересы административных истцов, в связи с чем, признал его недействующим в части установления красных линий в кадастровом квартале N, расположенном по адресу: "адрес", со дня вступления решения суда в законную силу, тем самым удовлетворил требования всех административных истцов.

Руководствуясь статьями 1, 3, 42, 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 7, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон N 131-ФЗ), разъяснениями, изложенными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", нормами регионального законодательства, ссылки на которые содержатся в обжалуемом судебном акте, суд апелляционной инстанции, исследовав содержащихся в материалах дела проект межевания территории квартала " "адрес"", подготовленный ООО "ТулЗемПроект", схему расположения поворотных точек красной линии на территории квартала, ограниченного улицами "адрес", представленные администрацией совмещенные схемы границ земельных участков, поставленных на кадастровый учет, с границами земельных участков, находящихся в фактическом пользовании и установленными в результате проверки министерством имущественных и земельных отношений Тульской области актом от 13 марта 2020 года N 27-К/20 в отношении земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Стефановой Т.Я.; актом от 11 марта 2020 года N 23-К/20 в отношении земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Комарову В.А. и Будько В.И.; актом от 13 марта 2020 года N 25-К/20 в отношении земельного участка с кадастровым номером N, принадлежащего Зелениной О.В, план, являющийся графическим приложением к сведениям государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Российской Федерации - Х-8.01 "Дежурный план красных линий" от 05 октября 2020 года N 7142-Х-8.01, указал, что, вопреки доводам административных истцов Комарова В.А, Будько В.И, Османова Р.Ш, Борисова Ю.В, Сорокиной Г.П, Карелиной Т.Е, действующей в интересах несовершеннолетней ФИО38 Зелениной

О.В. и выводам суда первой инстанции, красная линия по "адрес" в части, оспариваемой указанными лицами, установлена разработчиком ОАО "Российский институт градостроительства и инвестиционного развития "Гипрогор" в рамках муниципального контракта согласно имевшим место на момент ее утверждения сведениям картографического фонда, в том числе, и о границах земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, учтенных в Государственном кадастре недвижимости.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов административных истцов Сорокиной Г.П. (в отношении земельного участка с кадастровым номером N), ФИО39 (в отношении земельного участка с кадастровым номером "адрес"), Османова Р.Ш. (в отношении земельного участка с кадастровым номером N), Борисова Ю.В. (в отношении земельного участка с кадастровым номером N), Комаровой В.А, Будько В.И. (в отношении земельного участка с кадастровым номером N), Зелениной О.В. (в отношении земельного участка с кадастровым номером N), в связи с чем, отменил решение суда первой инстанции в части признания недействующим постановления администрации города Тулы от 13 октября 2014 года N 3204 "Об утверждении проекта линий градостроительного регулирования в городе Тула" в части установления линий градостроительного регулирования с пересечением границ земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N.

При этом суд апелляционной инстанции обоснованно учел, что самовольное изменение границ земельных участков за счет территории общего пользования, ограниченной оспариваемыми красными линиями, не свидетельствует о несоответствии нормативного акта в оспариваемой части положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что выводы суда апелляционной инстанции отвечают задачам и принципам административного судопроизводства, соответствуют обстоятельствам дела и согласуются с положениями действующего законодательства, регулирующими спорные правоотношения.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (статья 9 часть 1); условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36 часть 3).

Исходя из данных конституционных предписаний и требования статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, учитывая необходимость обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц, законодатель вправе определить условия отчуждения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность, в том числе круг объектов, не подлежащих такому отчуждению.

Пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, принятый в порядке реализации указанных конституционных положений, призван сохранить в публичной собственности определенную категорию земельных участков, обеспечивающую комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания, включая необходимую и доступную транспортную инфраструктуру.

Как следует из статьи 2 Закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. На территории муниципального района местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация, которая наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с подпунктом 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля в границах городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений относятся к вопросам местного значения городского округа.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации следует, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания (Определения от 6 ноября 2003 года N 387-О и от 15 июля 2010 года N 931-О-О).

С учетом этого Градостроительный кодекс Российской Федерации отдельно выделяет такие объекты, как территории общего пользования, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (пункт 12 статьи 1).

Для обособления как существующих, так и планируемых территорий общего пользования от иных территорий, находящихся в собственности физических или юридических лиц, в градостроительной деятельности применяется порядок установления красных линий, понятие которых раскрыто в пункте 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, выступающих в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться здания, строения и сооружения (пункт 2 части 5 статьи 43).

При этом положения градостроительного законодательства не ставят возможность разработки документации по планировке территории, в том числе применительно к установлению красных линий, в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки и не содержат требований об обязательном учете фактического использования земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.

Порядок установления красных линий с учетом их правовых и технических характеристик требует разработки специального проекта на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территорий. Данный проект подлежит утверждению органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления. По общему правилу согласование красных линий осуществляется проектной организацией одновременно с согласованием соответствующей градостроительной документации (пункт 4.4 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, принятой постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 года N 18-30).

Применив указанные нормы права в их системном единстве, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что установление красной линии в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N N, N, N, N, N произведено с нарушением нормативных требований, а в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N установление красной линии соответствует указанным требованиям.

Доводы кассационной жалобы об установлении линий градостроительного регулирования, обозначающих границы территории общего пользования, с пересечением земельного участка, принадлежащего Зелениной О.В, подлежат отклонению с учетом установленных судом обстоятельств пересечения красной линией земельного участка, самовольно занятого Зелениной О.В, собственником которого она не является.

Иные доводы, приведенные в кассационной жалобе, не содержат указаний на нарушения норм материального и процессуального права, которые бы привели к неправильному разрешению спора и являлись бы безусловным основанием, предусмотренным законом, для пересмотра принятых по делу судебных актов в кассационном порядке, являлись предметом рассмотрения суда апелляционной инстанции, не согласиться с выводами которого оснований не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 15 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Зелениной О. В. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 8 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи