Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 07 ноября 2022 г. по делу N 8а-30652/2022[88а-30572/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Софронова В.А, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Перелыгина Р. В, регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области на решение Советского районного суда города Орла от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 30 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Перелыгина Р. В, регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области к Орловскому областному Совету народных депутатов о признании незаконным бездействия.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение представителя Орловского областного Совета народных депутатов Макеева Ю.Н, возражавшего относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

депутат Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгин Р.В, региональное отделение социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области обратились в суд с административным исковым заявлением к Орловскому областному Совету народных депутатов и с учетом уточнения заявленных требований просили признать незаконным бездействие Орловского областного Совета народных депутатов, выразившееся в нерассмотрении вопроса "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе" и неназначении депутата Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгина В.Р, избранного в составе областного списка кандидатов регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области, непредставлении ему права осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной основе; возложить на Орловский областной Совет народных депутатов обязанность рассмотреть вопрос "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе" и предоставить депутату Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгину Р.В, избранному в составе областного списка кандидатов регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области, право осуществлять депутатскую деятельность в Орловском областном Совете народных депутатов на профессиональной постоянной основе, назначить депутата Перелыгина Р.В. на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе.

В обоснование заявленных требований указывали, что 19 сентября 2021 года состоялись выборы депутатов Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов. Областной список кандидатов регионального отделения политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области допущен к распределению депутатских мандатов в Орловском областном Совете народных депутатов. От указанной политической партии в Орловский областной Совет народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов избраны шесть депутатов, в том числе Перелыгин Р.В.

Вместе с тем, депутату, избранному в составе областного списка кандидатов, выдвинутого региональным отделением политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области, Перелыгину Р.В. административным ответчиком не предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Административные истцы полагали, что установленное пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184-ФЗ) право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе для того претендента, который обратился с заявлением и кандидатуру которого одобрила политическая партия, является безусловным и независимым от предусмотренной Регламентом Орловского областного Совета народных депутатов процедуры голосования.

Решением Советского районного суда города Орла от 23 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 30 июня 2022 года, административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В кассационных жалобах, поданных 30 сентября 2022 года через Советский районный суд города Орла, поступивших в Первый кассационный суд общей юрисдикции 14 октября 2022 года, заявители просят отменить судебные акты суда первой и апелляционной инстанций и принять новый судебный акт, которым административные исковые требования удовлетворить в полном объеме.

В обоснование доводов жалобы указывают, что при наличии равных прав избирательных объединений по замещению должностей депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, депутатам партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области, в частности Перелыгину Р.В. необоснованно отказано в реализации такого права. Обращают внимание на то, что в силу областного законодательства и общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, закрепляющих организационную структуру областного Совета народных депутатов и условия осуществления депутатской деятельности, областной Совет народных депутатов, к полномочиям которого относится рассмотрение вопросов, связанных с работой депутатов на постоянной профессиональной основе, обязан был назначить Перелыгина Р.В. на указанную должность.

В письменных возражениях Орловский областной Совет народных депутатов просит судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований к отмене обжалуемых судебных актов не находит.

Как установлено судом и следует из материалов дела, Перелыгин Р.В. является депутатом Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов, избранным в составе списка регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области, допущенного к распределению депутатских мандатов в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов.

25 октября 2021 года Перелыгин Р.В. обратился в Орловский областной Совет народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов с предложением своей кандидатуры на должность депутата, осуществляющего деятельность на профессиональной постоянной основе.

По итогам предварительного рассмотрения указанного заявления комитетом по законодательству, государственному строительству, правопорядку и депутатской деятельности подготовлен проект постановления о назначении с 29 октября 2021 года на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на постоянной основе, Перелыгина Р.В. на срок полномочий Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов.

29 октября 2021 года состоялось третье заседание Орловского областного Совета народных депутатов, на котором было рассмотрено заявление депутата Перелыгина Р.В. о переходе на работу на профессиональной постоянной основе.

Согласно выписке N 3 из протокола третьего заседания Орловского областного Совета народных депутатов, в заседании приняли участие 43 депутата, при голосовании по вопросу принятия постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе" проголосовало: "за" - 23, "против" - 5, "воздержались" - 5.

15 ноября 2021 года в адрес руководителя фракции политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгина Р.В. направлено уведомление о том, что решение о назначении на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе, на основании заявления Перелыгина Р.В. от 25 октября 2021 года не было принято, поскольку не набрало большинство голосов от числа избранных депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, необходимого для принятия данного решения. Фракции предложено выразить намерение о дальнейшем выдвижении кандидатуры на должность депутата Орловского областного совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе.

22 ноября 2021 года Перелыгин Р.В. вновь обратился в Орловский областной Совет народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов с предложением своей кандидатуры на должность депутата, осуществляющего деятельность на профессиональной постоянной основе.

По итогам предварительного рассмотрения указанного заявления комитетом по законодательству, государственному строительству, правопорядку и депутатской деятельности подготовлен проект постановления о назначении с 24 ноября 2021 года на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на постоянной основе, Перелыгина Р.В. на срок полномочий Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов.

24 ноября 2021 года заявление депутата Перелыгина Р.В. о переходе на работу на профессиональной постоянной основе рассмотрено на четвертом заседании Орловского областного Совета народных депутатов.

Как следует из выписки N 14 из протокола четвертого заседания Орловского областного Совета народных депутатов, в заседании приняли участие 46 депутатов, за принятие постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе", проголосовало "за" - 7, "против" - 1, "воздержались" - 36.

29 ноября 2021 года в адрес руководителя фракции политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгина Р.В. направлено уведомление о том, что решение о назначении на должность депутата Орловского областного совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе, на основании заявления Перелыгина Р.В. от 22 ноября 2021 года, не было принято, поскольку не набрало большинство голосов от числа, избранных депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, необходимого для принятия данного решения. Фракции предложено выразить намерения о дальнейшем выдвижении кандидатуры на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе.

09 декабря 2021 года состоялось заседание фракции политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов, в ходе которого был рассмотрен вопрос "О предложении кандидатуры для осуществления депутатской деятельности в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов на профессиональной постоянной основе".

Согласно протоколу за рекомендацию Орловскому областному Совету народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов кандидатуры Перелыгина Р.В. на должность депутата, работающего на постоянной основе, проголосовало 6 участников, против - 0.

09 декабря 2021 года Перелыгин Р.В. вновь обратился в Орловский областной Совет народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов с предложением своей кандидатуры на должность депутата, осуществляющего деятельность на профессиональной постоянной основе.

По итогам предварительного рассмотрения указанного заявления комитетом по законодательству, государственному строительству, правопорядку и депутатской деятельности подготовлен проект постановления о назначении с 22 декабря 2021 года на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на постоянной основе Перелыгина Р.В. на срок полномочий Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов.

22 декабря 2021 года заявление депутата Перелыгина Р.В. о переходе на работу на профессиональной постоянной основе рассмотрено на пятом заседании Орловского областного Совета народных депутатов.

Согласно выписке N 19 из протокола пятого заседания Орловского областного Совета народных депутатов в заседании приняли участие 45 депутатов, при голосовании по вопросу принятия постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе", проголосовало: "за" - 6 депутатов, "против" - 21, "воздержались" - 18.

31 января 2022 года в адрес депутата Орловского областного Совета народных депутатов Перелыгина Р.В. Орловским областным Советом народных депутатов направлен письменный ответ на его обращение, поступившее 13 декабря 2021 года, в котором Перелыгину Р.В. разъяснено, что в повестку дня пятого заседания Орловского областного Совета народных депутатов был включен вопрос "О проекте постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на постоянной профессиональной основе", решение о назначении на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе, не было принято, поскольку не набрало большинство голосов от числа, избранных депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, необходимого для принятия данного решения. Фракции предложено выразить намерение о дальнейшем выдвижении кандидатуры на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе.

01 февраля 2022 года Перелыгин Р.В. вновь обратился в Орловский областной Совет народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов с предложением своей кандидатуры на должность депутата, осуществляющего деятельность на профессиональной постоянной основе.

По итогам предварительного рассмотрения указанного заявления комитетом по законодательству, государственному строительству, правопорядку и депутатской деятельности подготовлен проект постановления о назначении с 04 февраля 2022 года на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на постоянной основе Перелыгина Р.В. на срок полномочий Орловского областного Совета народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов.

04 февраля 2022 года заявление депутата Перелыгина Р.В. о переходе на работу на профессиональной постоянной основе рассмотрено на шестом заседании Орловского областного Совета народных депутатов.

Согласно выписке N 20 из протокола шестого заседания Орловского областного Совета народных депутатов, в заседании принял участие 41 депутат, при голосовании по вопросу принятия постановления Орловского областного Совета народных депутатов "О депутате Орловского областного Совета народных депутатов, работающем на профессиональной постоянной основе", проголосовало: "за" - 6 депутатов, "против" - 10, "воздержались" - 22.

09 февраля 2022 года в адрес в адрес руководителя фракции политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области в Орловском областном Совете народных депутатов созыва 2021 - 2026 годов Перелыгина Р.В. вновь направлено уведомление о том, что решение о назначении на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе, на основании заявления Перелыгина Р.В. не было принято, поскольку не набрало большинство голосов от числа избранных депутатов Орловского областного Совета народных депутатов, необходимого для принятия данного решения. Фракции предложено выразить намерение о дальнейшем выдвижении кандидатуры на должность депутата Орловского областного Совета народных депутатов, работающего на профессиональной постоянной основе.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, проанализировав положения Федерального закона N 184-ФЗ (здесь и далее в редакции до вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации"), нормы регионального законодательства, указанные в обжалуемых судебных актах, исходил из того, что Перелыгин Р.В. воспользовался правом претендовать на осуществление деятельности депутата Орловского областного Совета народных депутатов на постоянной профессиональной основе, при этом решение об отказе Перелыгину Р.В. в осуществлении депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе принято органом, наделенным полномочиями по формированию действующей на постоянной профессиональной основе части депутатского корпуса, в связи с чем пришел к выводу о том, что права Перелыгина Р.В, предусмотренные статьей 11 Федерального закона N 184-ФЗ, административным ответчиком не нарушены.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с указанными выводами, поскольку судами правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, исследованы доказательства, подтверждающие эти обстоятельства, которым дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правильно применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (часть 2 статьи 11). Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами (часть 1 статьи 77).

Пунктом 6 статьи 4, подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона N 184-ФЗ предусматривалось, что число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Статьями 10 и 11 Федерального закона N 184-ФЗ было определено, что депутаты избираются гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Российской Федерации. Статус депутата, срок его полномочий регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе, или на профессиональной основе в определенный период, или без отрыва от основной деятельности) устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации.

Таким образом, Федеральный закон N 184-ФЗ до внесения в него изменений предоставлял установление условий осуществления депутатской деятельности (на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности) и определение числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, самим субъектам Российской Федерации (пункт 6 статьи 4 и пункт 1 статьи 11), создав тем самым правовые предпосылки самостоятельного решения ими этих вопросов - в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 1, пунктами 1-3 статьи 38 Регламента Орловского областного Совета народных депутатов, принятого постановлением Орловского областного Совета народных депутатов от 29 октября 2010 года N 43/1292-ОС (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений), Орловский областной Совет народных депутатов самостоятельно решает вопросы, относящиеся к его ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом области, законами области. Количество депутатов Совета, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом области. Заявление депутата Совета о назначении его на должность депутата Совета, работающего на профессиональной постоянной основе, рассматривается на заседании Совета. Решение Совета о назначении на должность депутата Совета, работающего на профессиональной постоянной основе, принимается большинством голосов от числа избранных депутатов и оформляется постановлением Совета без дополнительного голосования.

Таким образом, указанным Регламентом установлен порядок реализации депутатами права на осуществление своих полномочий по осуществлению депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, предусматривающий необходимые и достаточные условия (установление законом области количества депутатов Совета, работающих на профессиональной постоянной основе, заявление депутата, принятие решения о назначении депутата на должность большинством голосов от числа избранных депутатов) для реализации указанных прав, который обеспечивал всем депутатам равные возможности и не допускал вынесения произвольного решения об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим.

Правильно применив положения действовавшего на момент возникновения спорных правоотношений федерального и регионального законодательства, регулирующего спорные правоотношения, с соблюдением процессуальных норм, предусматривающих удовлетворение административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, при условии, что его содержание не соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, и установлен факт нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца (статья 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), суды пришли к обоснованным выводам о том, что решение об отказе Перелыгину Р.В. в осуществлении депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе принято органом, наделенным соответствующими полномочиями и в установленном региональным законом порядке, предусмотренная процессуальным законом совокупность условий, необходимых для удовлетворения заявленных требований, отсутствует.

Доводы кассационных жалоб направлены на переоценку обстоятельств, установленных судами в рамках рассмотрения дела, в связи с чем они не могут являться основанием для отмены судебных актов в кассационном порядке.

Оснований для отмены или изменения судебных актов в порядке, предусмотренном частью 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Советского районного суда города Орла от 23 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Орловского областного суда от 30 июня 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Перелыгина Р. В, регионального отделения социалистической политической партии "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ - ПАТРИОТЫ - ЗА ПРАВДУ" в Орловской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 18 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи