Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 02 ноября 2022 г. по делу N 8а-15844/2022[88а-16307/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н.

судей Зариповой Ю.С, Абдрахмановой Э.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Пермского края Бухтоярова П.В. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 года по административному делу N 3а-951/2021 по административному исковому заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании не действующим в части Закона Пермского края от 06 марта 2007 года N 9-ПК "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края".

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Теплову М.Н, доводы кассационного представления поддержавшую, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

06 марта 2007 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края N 9-ПК "О статусе депутата Законодательного Собрания Пермского края" (далее - Закон от 06 марта 2007 года N 9-ПК).

Законом Пермского края от 26 марта 2021 года N 638-ПК "О внесении изменений в отдельные законы Пермского края" внесены изменения в Закон от 6 марта 2007 года N 9-ПК, в частности абзац первый части 3 статьи 5.4 названного Закона изложен в следующей редакции:

Заявление, содержащее информацию, указанную в части 1 настоящей статьи, направляется председателем Законодательного Собрания председателю комиссии и секретарю комиссии для рассмотрения и решения вопроса о проведении заседания комиссии.

Если по итогам рассмотрения представленная информация признана достаточной, соблюден установленный порядок представления информации, по фактам, содержащимся в представленной информации, ранее не проводилась проверка, представленная информация не содержит государственной, служебной, коммерческой, иной охраняемой законом тайны и не содержит сведений, обработка которых должна осуществляться с соблюдением норм, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", председателем комиссии назначается дата проведения заседания комиссии для решения вопроса о проведении проверки. В противном случае заседание комиссии не проводится, документы возвращаются заявителю с указанием причин возврата.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения требований, просил признать не действующими с момента принятия: абзацы 1 и 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой они допускают рассмотрение председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и ее секретарем информации, поступившей в порядке части 1 статьи 5.4 поименованного Закона, на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее представления; абзац 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой он допускает возврат председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей информации, поступившей в порядке части 1 статьи 5.4 названного краевого закона, по результатам ее рассмотрения по критериям достаточности и соблюдения установленного порядка ее представления; абзац 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой он допускает возврат председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей заявителю информации, направленной в порядке, указанном в части 1 статьи 5.4 названного закона, при условии наличия в ней сведений, содержащих охраняемую законом тайну и сведений, обработка которых должна осуществляться с соблюдением норм, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 года N

152-ФЗ "О персональных данных".

Требования мотивировал тем, что вышеприведенные нормы противоречат пунктам 3.3-3.5 статьи 12 Федерального закона 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ) в той мере, в которой допускают рассмотрение председателем комиссии и ее секретарем информации на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления и допускают возврат заявителю информации по результатам ее рассмотрения председателем комиссии по критерию достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления, а также в той мере, в которой предусматривают возможность возвращения заявления по основаниям, непредусмотренным законом, связанным с обращением со сведениями, составляющими охраняемую законом тайну.

Решением Пермского краевого суда от 03 декабря 2021 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 года решение суда отменено в части признания не действующими с момента принятия: абзацев 1 и 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой они допускают рассмотрение председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей и ее секретарем информации, поступившей в порядке части 1 статьи 5.4. названного краевого закона, на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее представления, абзаца 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой он допускает возврат председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей информации, поступившей в порядке части 1 статьи 5.4. названного краевого закона, по результатам ее рассмотрения по критериям достаточности и соблюдения установленного порядка ее представления; в указанной части принято новое решение, которым требования административного истца оставлены без удовлетворения; в остальной части решение Пермского краевого суда от 3 декабря 2021 года оставлено без изменения.

В поданном 24 августа 2022 года кассационном представлении прокурор Пермского края, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, просит отменить апелляционное определение в части отказа в иске и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Законодательное Собрание Пермского края, Губернатор Пермского края о времени и месте рассмотрения кассационного представления извещены надлежащим образом и заблаговременно, представили письменные возражения на его доводы, поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационного представления в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на него, заслушав прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такие основания по настоящему административному делу установлены.

При рассмотрении дела суд первой инстанции, констатировав принятие регионального нормативного правового акта уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие, руководствуясь частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделал вывод о наличии по настоящему делу такого основания.

При этом суд первой инстанции исходил из того, что положения абзацев 1 и 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) противоречат требованиям Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ в той мере, в которой они допускают рассмотрение председателем комиссии и ее секретарем информации на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления, а также в той мере, в которой они допускают возврат председателем комиссии заявителю информации по результатам ее рассмотрения на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления.

Признавая недействующим с момента принятия абзац 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой он допускает возврат председателем комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера депутата Законодательного Собрания, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей заявителю информации, направленной в порядке, указанном в части 1 статьи 5.4 названного закона, при условии наличия в ней сведений, содержащих охраняемую законом тайну и сведений, обработка которых должна осуществляться с соблюдением норм, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", суд первой инстанции пришел к выводу, что он противоречит положениям статьи 12 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ, так как иных условий, кроме достаточности информации и порядка предоставления, которые могут препятствовать проведению проверки, положения федерального закона не содержат.

Суд апелляционной инстанции выводы о признании недействующими абзацев 1 и 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой они допускают рассмотрение председателем комиссии и ее секретарем информации на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления, а также в той мере, в которой они допускают возврат председателем комиссии заявителю информации по результатам ее рассмотрения на предмет достаточности и соблюдения установленного порядка ее предоставления, признал ошибочными, поскольку субъект Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам деятельности комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в том числе о порядке создания комиссии, порядке принятия решения о проведении проверки, о лице, уполномоченном принимать решение о достаточности данных для проведения проверки.

Выводы суда первой инстанции в части признания не действующим абзаца 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в части, допускающей возврат обращений по причине содержания охраняемой законом информации или сведений, обработка которых должна осуществляться с соблюдением законодательства о защите персональных данных, суд апелляционной инстанции признал верными, поскольку указанные обстоятельства не являются препятствием для проверки соблюдения депутатом законодательства о противодействии коррупции.

Выводы суда апелляционной инстанции оспариваются в части отмены решения суда первой инстанции и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ (здесь и далее в редакции на момент возникновения спорных правоотношений) образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения (статья 3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ).

Статьей 12 названного закона установлены ограничения, связанные с депутатской деятельностью.

В соответствии с пунктом 3.1 статьи 12 депутат ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, обязан представить в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее - комиссия), сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Комиссия создается в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации (пункт 3.2); комиссия проводит в порядке, определяемом законом субъекта Российской Федерации, проверки: достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами; соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации (пункт 3.3).

Основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке: правоохранительными и другими государственными органами; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; Общественной палатой Российской Федерации и общественной палатой субъекта Российской Федерации; общероссийскими и региональными средствами массовой информации; другими органами, организациями, их должностными лицами и гражданами, если это предусмотрено законами субъекта Российской Федерации (пункт 3.4).

Информация анонимного характера не может служить основанием для проведения проверки (пункт 3.5).

Результаты проверки рассматриваются на открытом заседании комиссии, на котором представители средств массовой информации могут присутствовать в установленном порядке (пункт 3.6).

В соответствии со статьей 5.3 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) комиссия является постоянно действующим органом Законодательного Собрания Пермского края, создаваемым на срок его полномочий. В состав комиссии входят: председатель Законодательного Собрания Пермского края; по 1 депутату от каждого комитета Законодательного Собрания Пермского края; представитель Управления Федеральной налоговой службы по Пермскому краю, обладающий правом совещательного голоса, по соглашению с данным органом. Секретарем комиссии является руководитель кадровой службы аппарата Законодательного Собрания. Комиссию возглавляет председатель, который избирается открытым голосованием на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии. Председатель комиссии: организует работу комиссии, в том числе формирует проекты повесток дня заседаний комиссии; обеспечивает предварительное рассмотрение и подготовку документов, вносимых на рассмотрение комиссии; обеспечивает информирование членов комиссии, других депутатов Законодательного Собрания и приглашенных лиц о дате и времени проведения заседания комиссии и о повестке дня; ведет заседания комиссии; представляет комиссию без какого-либо дополнительного документального подтверждения своих полномочий; подписывает документы комиссии; осуществляет иные полномочия, предусмотренные настоящим Законом.

Частью 1 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) установлено, что основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке: правоохранительными и другими государственными органами; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; Общественной палатой Российской Федерации, Общественной палатой Пермского края; общероссийскими и краевыми средствами массовой информации.

Согласно абзацу 6 части 1 указанной статьи достаточной является информация, позволяющая определить, в чем заявитель видит недостоверность сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания, с указанием конкретных недостоверных сведений, с приложением документов, обосновывающих заявление. В случае подачи заявления о несоблюдении депутатом ограничений и запретов в заявлении должно быть указано, в чем заявитель видит несоблюдение ограничений и запретов с приложением подтверждающих документов.

Информация анонимного характера, равно как информация, не соответствующая требованиям настоящего Закона, не может служить основанием для проведения проверки (абзац 7 части 1).

Таким образом, нормами регионального закона предусмотрено направление информации о нарушении депутатом антикоррупционного законодательства председателю комиссии и секретарю комиссии для рассмотрения и решения председателем комиссии вопроса о достаточности информации для проведения заседания комиссии для решения вопроса о проведении проверки.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в признании данного правового регулирования не действующим, суд апелляционной инстанции исходил из того, что региональный законодатель тем самым конкретизировал полномочия председателя и секретаря комиссии в рамках организации работы комиссии, обеспечения предварительного рассмотрения и подготовки документов, вносимых на рассмотрение комиссии, не наделяя председателя комиссии контрольными функциями по проверке соблюдения депутатами антикоррупционных ограничений.

Суд кассационной инстанции данный вывод находит ошибочным, поскольку приведённые нормы не устанавливают собственное правовое регулирование по порядку работы комиссии и осуществления ею проверки, а изменяют компетенцию комиссии, которая статьей 12 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ наделена правом принятия решения о наличии оснований для проведения проверки и о наличии оснований для решения вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата.

Вывод суда апелляционной инстанции о допустимости наделения председателя комиссии правом единолично разрешать вопрос о достаточности представленной информации для решения вопроса о проведении проверки соблюдения депутатом антикоррупционных ограничений сделан без достаточных оснований и без учета сферы, характера и направленности правового регулирования.

Как следует из приведенных выше норм действующего законодательства, регулирование вопросов статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, осуществляется посредством принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации с учетом действующих федеральных нормативных правовых актов.

Регулирование вопросов представления депутатами сведений об их имуществе, соблюдении установленных запретов осуществляется с целью противодействия коррупции, что определено Федеральным законом N 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции".

К числу принципов противодействия коррупции статьей 3 данного закона отнесены публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, приоритетное применение мер по предупреждению коррупции, неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Именно коллегиальный принцип принятия комиссией как постоянно действующим органом решений, в том числе о достаточности представленных сведений для проведения проверки, обеспечивает достижение целей и мер по противодействию коррупции.

При этом в соответствии со статьей 5.3 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) секретарь комиссии не является ее членом, он обеспечивает деятельность комиссии, в частности, уведомляет членов комиссии о проведения заседания. Наделение его какими-либо полномочиями в связи с поступлением обращений о нарушении депутатами антикоррупционных ограничений недопустимо.

Кроме того, коллегия отмечает, что абзацы 1 и 2 части 3 статьи 5.4 Закона от 06 марта 2007 года N 9-ПК (в редакции Закона от 26 марта 2021 года N 638-ПК) в той мере, в которой они допускают единоличное рассмотрение и возращение председателем комиссии информации, поступившей в порядке части 1 статьи 5.4. названного закона, по основанию достаточности и соблюдения установленного порядка ее представления не отвечают критерию правовой определенности, допуская избыточно широкое усмотрение в процессе правоприменения, при том, что абзацем 2 части 3 этой же нормы закреплено, что решение вопроса о проведении проверки принимает комиссия.

Суждения суда апелляционной инстанции о праве заинтересованных лиц оспорить решение председателя комиссии о возращении заявлений, содержащих информацию о нарушении депутатом антикоррупционных ограничений, в порядке, установленном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеют правового значения для проверки оспариваемых норм в порядке абстрактного нормоконтроля.

При таких данных судебная коллегия кассационного суда приходит к выводу, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 года подлежит отмене в оспариваемой части с оставлением без изменения решения Пермского краевого суда от 03 декабря 2021 года.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 апреля 2022 года отменить в части отмены решения Пермского краевого суда от 03 декабря 2021 года и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного иска, в указанной части оставить в силе решение Пермского краевого суда от 03 декабря 2021 года.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное определение изготовлено 02 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.