Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 г. по делу N 8а-17189/2022[88а-17432/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Склярука С.А, судей Репиной Е.В, Смирновой Е.Д, с участием прокурора Гаврилова Д.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО5, ФИО4 на решение Московского городского суда от 13 июля 2021 г. (дело N 3а-1295/2021), апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 г. (дело N 66а-5138/2021), вынесенные по административному делу по административному иску ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО5, ФИО4 о признании недействующим постановления Правительства Москвы от 1 декабря 2020 года N 2122-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП", заслушав доклад судьи Репиной Е.В, объяснения административных истцов ФИО5, ФИО4, представителей Правительства Москвы, Москомархитектуры Савина А.С, Аветисянца Э.Л, заключение прокурора Гаврилова Д.А, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Правительством Москвы 28 марта 2017 года принято постановление N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", которое подписано Мэром Москвы и опубликовано на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 14 апреля 2017 года (далее - постановление N 120-ПП).

Постановлением Правительства Москвы от 1 декабря 2020 года N 2122-ПП, опубликованным на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 3 декабря 2020 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 50, 8 декабря 2020 года, в постановление Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП внесены изменения, а именно: лист J6-8-1-2 карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Юго-Восточный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 6 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изложен в редакции согласно приложению 1 к настоящему постановлению; листы J6-5-3-4 и J6-8-1-2 карты градостроительного зонирования "Границы территориальных зон, подзон территориальных зон и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Юго-Восточный административный округ города Москвы" раздела 1 книги 6 территориальной части правил землепользования и застройки приложения к постановлению изложены в редакции согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Указанными приложениями в отношении территории по адресу: "адрес" "адрес" (кадастровый номер земельного участка N), ЮВАО установлен вид разрешенного использования - 5.1.2, который согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, предусматривает обеспечение занятий спортом в помещениях и размещение на нем спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов в зданиях и сооружениях.

Также постановлением Правительства Москвы от 1 декабря 2020 N 2122-ПП установлены следующие предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства на указанной территории: плотность застройки (тыс. кв.м/га) - 0, 4; предельная высота зданий, строений, сооружений (м) - 8, 7; максимальный процент застройки (%) - показатель не установлен.

ФИО1, ФИО2, ФИО13, ФИО5, ФИО4 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки Москвы, указав, что проживают в непосредственной близости от указанного земельного участка, являются субъектами градостроительных отношений и, как следствие, субъектами отношений, регулируемых оспариваемым постановлением Правительства Москвы от 1 декабря 2020 N 2122-ПП. При этом нормативный правовой акт не соответствует требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, поскольку земельный участок, в отношении которого внесены изменения, является территорией общего пользования - зоной охраняемого природного ландшафта.

Решением Московского городского суда от 13 июля 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 г, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 июня 2022 г, административные истцы просят об отмене решения суда и апелляционного определения, указывая на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Просят учесть, что судами проигнорированы доводы о несоблюдении регламента принятия оспариваемого постановления, не представлено заключение антикоррупционной экспертизы; размещение оспариваемого земельного участка в границах функциональной зоны, установленной Генеральным планом города Москвы - многофункциональная общественная зона, не может служить доказательством законности вносимых оспариваемым постановлением изменений в правила землепользования и застройки, поскольку судом не были исследованы параметры установленной Генеральным планом города Москвы многофункциональной общественной зоны. В отношении земельного участка (территории) общего пользования, являющегося бульваром, вид разрешенного использования, ограничивающий права административных истцов на беспрепятственное пользование данным земельным участком, являющимся резервной территорией Природного комплекса природно-рекреационного назначения (Приложение 5 к постановлению Правительства Москвы от 19.01.1999 г. N 38), устанавливаться не мог. Территория, в отношении которой оспариваемым постановлением внесены изменения, отнесена к зоне охраняемого природного ландшафта, статус зоны охраняемого природного ландшафта, закрепленный за спорной территорией Законом города Москвы от 5 мая 2010 года N 17 "О Генеральном плане города Москвы" действует с 2010 года по настоящее время. Не исследованы доводы о местонахождении спорного участка в санитарно-защитных зонах предприятия и торгового центра.

От представителя административных истцов поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела. Судебная коллегия, учитывая, что лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, уважительности причин неявки в судебное заседание не представили, определилана основании части 2 статьи 326 КАС РФ рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений из обжалуемых судебных актов не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Согласно частям 1 и 3 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не должны противоречить данному кодексу.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности (абзац первый статьи 3.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 4.1 статьи 63 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Изучив и оценив представленные в материалы дела доказательства в соответствии с требованиями статьи 84 КАС РФ, суд первой инстанции, позицию которого поддержал суд апелляционной инстанции, сделал вывод об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного искового заявления, указав, что внесенные в Правила землепользования и застройки изменения соответствуют градостроительному законодательству и приняты с соблюдением установленной им процедуры, в связи с чем не подлежат признанию недействующими.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций, поскольку они основаны на правильном применении норм закона и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Как правильно установлено судами, Правительство Москвы, как высший постоянно действующий коллегиальный исполнительный орган государственной власти города Москвы, наделено достаточной компетенцией и полномочиями для принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Порядок внесения изменений в Правила землепользования и застройки установлен Градостроительным кодексом Российской Федерации, Законом г. Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы", постановлением Правительства Москвы от 28 марта 2017 года N 120-ПП "Об утверждении правил землепользования и застройки города Москвы", постановлением Правительства Москвы от 17 мая 2018 года N 457-ПП "Об утверждении Порядка направления и рассмотрения предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки города Москвы", а также иными правовыми актами.

Материалами дела подтверждается, что основанием для разработки проекта оспариваемого нормативного правового акта в соответствии со статьей 33 ГрК РФ явились предложения ООО " ФИО15", рассмотренные Городской комиссией на заседании 07.08.2020. Общественные обсуждения по проекту проведены на платформе "Активный гражданин", по результатам данного мероприятия с соблюдением требований статьи 5.1 ГрК РФ, составлено соответствующее заключение от 16.10.2020 N398/20, представленное в материалы дела и опубликованное на официальном сайте Правительства Москвы. Оспариваемое постановление Правительства Москвы от 1 декабря 2020 года N 2122-ПП, опубликовано на официальном сайте Мэра и Правительства Москвы http://www.mos.ru, 3 декабря 2020 года и в издании "Вестник Мэра и Правительства Москвы", спецвыпуск N 50, 8 декабря 2020 года.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений, городских округов.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Из материалов дела следует, что из представленной в материалы дела выкопировки из Генерального плана города Москвы усматривается, что территория по адресу: "адрес" "адрес" (кадастровый номер земельного участка N) расположена в границах многофункциональной общественной зоны.

Суды, проанализировав Генеральный план города Москвы, пришли к правомерному выводу, что территория земельного участка с кадастровым номером N, имеющего вид разрешенного использования - спорт (5.1) (земельные участки, предназначенные для размещения административных зданий, объектов образования, науки, здравоохранения и социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, религии (1.2.17)) расположена в границах многофункциональной общественной зоны, а, следовательно, внесенные в Правила землепользования и застройки, оспариваемые административными истцами изменения, не противоречат градостроительным решениям Генерального плана.

Судебная коллегия не может согласиться с доводами кассационной жалобы административных истцов о нахождении спорной территории в границах зоны охраняемого природного ландшафта, поскольку как верно отмечено судами с учетом внесенных постановлением Правительства Москвы от 16 декабря 2019 года N1697-ПП изменений, а также постановления Правительства Москвы от 28 июля 2020 года N1111-ПП "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного административного округа города Москвы", которым установлены границы объекта природного комплекса N N Юго-Восточного административного округа города Москвы " "адрес"" спорный земельный участок в границы таких территорий не входит.

Указанное постановление также было предметом судебного контроля и признано соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу решением Московского городского суда от 14 апреля 2021 г. В рамках ранее рассмотренного дела установлено, что объект " "адрес"" не относился к числу особо охраняемых территорий, доказательств его включения в зону охраняемого природного ландшафта, судом не было установлено.

Являются верными выводы судов о том, что спорная территория к озелененным территориям не относится, поскольку Постановлением Правительства Москвы от 28 июля 2020 года N 1111-ПП "Об объектах природного комплекса Юго-Восточного административного округа города Москвы" установлены границы объекта природного комплекса N Юго-Восточного административного округа города Москвы " "адрес"", исключен из его состава участок территории площадью N га, согласно приложению 2 к настоящему постановлению.

Доводы об отнесении территории к режиму N регулирования градостроительной деятельности, которым установлено, что в пределах территорий и участков допускается только формирование новых парков, садов, бульваров, скверов и объектов, необходимых для содержания территории и обслуживания посетителей, правомерно отклонены судами, поскольку предусматривающий такой режим на территориях природного комплекса Закон города Москвы от 21 октября 1998 года N 26 "О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы" утратил силу и, помимо этого, не исключал возможность изменения границ природного комплекса.

При этом учтено, что на спорном земельном участке на протяжении длительного времени находится спортивный объект (теннисный корт), используемый для занятий спортом населения, и как следует из представленного в материалы дела заключения о результатах общественных обсуждений по проекту оспариваемого нормативного акта, значительная часть принимавших участие в обсуждении граждан высказывались за сохранение теннисного корта в реконструированном виде, указывая на недостаточную обеспеченность спортивными сооружениями в районе.

Сведений о том, что данная территория отнесена к территории общего пользования, в том числе к пешеходной зоне, как того требуют положения части 3 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не представлено.

Доводы кассационной жалобы о местонахождении земельного участка в санитарно - защитных зонах предприятий по обслуживанию легкового автотранспорта с количеством постов не более 10 (шиномонтаж и автомойка) и торгового центра площадью более 1000 м2, получили надлежащую правовую оценку.

В силу части 5 статьи 30 Градостроительного кодекса границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах. Вместе с тем по сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности города Москвы и Единого государственного реестра недвижимости сведения о размещении спорного участка в границах какой -либо санитарно-защитной зоны отсутствуют.

Таким образом, суды, проанализировав в системном единстве положения приведенного федерального законодательства, с учетом установленных обстоятельств, приняли законное и обоснованное решение.

Доводы кассационной жалобы аналогичны позиции административных истцов в судах первой и апелляционной инстанций, получившей оценку, аргументированно изложенную в обжалуемых судебных актах, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Процессуальных нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов не установлено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 327, 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Московского городского суда от 13 июля 2021 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 декабря 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО5, ФИО4 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 августа 2022 г.

Председательствующий

Судья