Апелляционное определение Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 г. по делу N 66а-2306/2022

г. Нижний Новгород

16 ноября 2022 года

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в составе судьи Бушминой А.Е, рассмотрев административное дело по административному исковому заявлению Акопяна Григория Васильевича о признании недействующим предписания Главного государственного врача ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю от 19 декабря 2018 года N 150 по частной жалобе Акопяна Григория Васильевича на определение судьи Пермского краевого суда от 16 сентября 2022 года о возврате административного искового заявления,

УСТАНОВИЛ:

Акопян Г.В. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим предписания Главного государственного врача ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю от 19 декабря 2018 года N 150.

Определением судьи Пермского краевого суда от 16 сентября 2022 года административное исковое заявление Акопяна Г.В. возвращено на основании пункта 2 части 1 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), поскольку подано с нарушением правил подсудности.

В частной жалобе Акопян Г.В. просил определение судьи Пермского краевого суда от 16 сентября 2022 года отменить, принять административное исковое заявление в порядке главы 21 КАС РФ.

В соответствии с частями 2 и 2.1 статьи 315 КАС РФ рассмотрение частной жалобы на данное определение, осуществляется в апелляционном порядке по правилам, установленным главой 34 КАС РФ, без проведения судебного заседания судьей суда апелляционной инстанции единолично.

Проверив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы частной жалобы, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Положениями части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации установлено, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.

Статьей 19 КАС РФ предусмотрено, что подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных статьями 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции.

Административные дела, подсудные краевому суду, перечислены в статье 20 КАС РФ, к которым в том числе относятся административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований (пункт 2 части 1).

В соответствии со статьей 22 КАС РФ административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности, а в случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Согласно статьи 24 КАС РФ административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти (за исключением постановления Федеральной службы судебных приставов), иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (за исключением судебных приставов-исполнителей), государственных и муниципальных служащих может подаваться также в суд по месту жительства гражданина, являющегося административным истцом (часть 3). Право выбора между несколькими судами, которым согласно данной статье подсудно административное дело, принадлежит административному истцу (часть 4).

Исходя из положений части 2 статьи 222 КАС РФ, судья возвращает административное исковое заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, по основаниям, указанным в части 1 статьи 129 КАС РФ, пунктом 2 которой предусмотрено возвращение административного искового заявления административному истцу в случае, если дело неподсудно данному суду.

Возвращая административное исковое заявление в связи с его неподсудностью Пермскому краевому суду, судья исходил из того, что заявленные административные исковые требования о признании недействующим предписания Главного государственного врача ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю от 19 декабря 2018 года N 150, подлежат рассмотрению в порядке главы 22 КАС РФ (производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих), рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению не относятся к категории дел, перечисленных в статье 20 КАС РФ.

Административному истцу разъяснено, что данное административное исковое заявление может быть подано в районный суд по месту нахождения органа, в котором исполняет свои обязанности административный ответчик, либо по месту жительства административного истца, которым в силу прямого указания закона исправительное учреждение не является.

Суд апелляционной инстанции полагает, что судьей сделал верный вывод о наличии правовых оснований для возвращения административного искового заявления ввиду неподсудности дела данному суду.

В частной жалобе административный истец указал, что исходя из пункта 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" заявленные административные требования подлежат рассмотрению в порядке главы 21 КАС РФ, поскольку предписание Главного государственного врача ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю от 19 декабря 2018 года N 150 является нормативным правовым актом, который вынесен не индивидуально, а в отношении неопределенного круга лиц, устанавливает правовые нормы (запрет на определенные продукты питания), рассчитан на неоднократное применение, в связи с чем подлежит оспариванию в порядке главы 21 КАС РФ, а не в порядке главы 22 КАС РФ, как указал судья.

Суд апелляционной инстанции с данными доводами частной жалобы согласиться не может по следующим основаниям.

Пунктом 2 части 1 статьи 20 КАС РФ к административным делам, подсудным краевому суду, отнесены, в том числе, административные дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований

Таким образом, указанное правовое регулирование разграничивает компетенцию краевого суда и районного суда в зависимости от отнесения оспариваемого акта к нормативному правовому акту, акту, содержащему разъяснения законодательства и обладающему нормативными свойствами, а также в зависимости от органа, принявшего такой акт.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы (пункт 2). Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункт 3).

Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

На основании положений статьи 44 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ федеральный государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор) осуществляется, в том числе на объектах федеральных органов исполнительной власти в сфере обороны, обеспечения безопасности, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, внутренних дел, исполнения наказаний, государственной охраны, внешней разведки, мобилизационной подготовки и мобилизации, на объектах, занимаемых войсками национальной гвардии Российской Федерации, - подразделениями указанных федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, соответствующих органов управления, а также их государственными учреждениями, что регулируется нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, принимаемыми по согласованию с Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (подпункт 3 пункта 1, пункт 4).

В силу абзаца четвертого пункта 2 статьи 46 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ система федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора включает в себя, в том числе структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности и иного специального назначения.

Должностными лицами, уполномоченными в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (пункт 1 статьи 49).

При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки (пункт 2 статьи 50 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

Действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, могут быть обжалованы в том числе в суд (пункт 1 статьи 54 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

Приказом ФСИН России от 11 января 2022 года N 7 утвержден Порядок организации и осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) на объектах уголовно-исполнительной системы, согласно которому должностными лицами, уполномоченными на государственный надзор (далее - уполномоченные лица), являются, в том числе руководители центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора федеральных казенных учреждений здравоохранения медико-санитарных частей ФСИН России (далее - ЦГСЭН) (подпункт 3 пункта 4). При выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) уполномоченные лица имеют право давать контролируемым лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки (пункт 7).

В целях установления единых требований к подготовке, обработке, хранению и использованию образующихся в деятельности учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России, территориальных органов ФСИН России и подведомственных им учреждений (далее - учреждения и органы уголовно-исполнительной системы) документов, совершенствования и повышения эффективности делопроизводства и установления обязательных для всех федеральных государственных гражданских служащих, сотрудников, рабочих и служащих уголовно-исполнительной системы правил документирования и порядка документооборота Приказом ФСИН России от 10 августа 2011 года N 463 утверждена Инструкция по делопроизводству в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, согласно которой приказы (распоряжения), издаваемые учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы, не могут носить нормативно-правовой характер.

Таким образом, руководитель (главный государственный врач) ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю не наделен компетенцией по осуществлению нормотворческой деятельности.

Кроме того, исходя из содержания пункта 2 части 1 статьи 20 КАС РФ краевому суду подсудны административные дела об оспаривании не любых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, а лишь принятых органом государственной власти субъекта Российской Федерации или представительным органом муниципального образования, к каковым Главный государственный врач ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю не относится.

При таких обстоятельствах судья пришел к обоснованному выводу, что данное административные исковое заявление не отнесено к подсудности Пермского краевого суда, поскольку подсудно районному суду.

Таким образом, вопреки доводам частной жалобы, выводы судьи о наличии оснований для возврата административного искового заявления соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Вместе с тем административный истец не лишен возможности обратиться за защитой своих прав в соответствующий районный суд по месту нахождения органа, в котором исполняет свои обязанности административный ответчик, либо по месту жительства административного истца.

Обжалуемое определение суд апелляционной инстанции находит законным, обоснованным, вынесенным с соблюдение норм процессуального права. Оснований для удовлетворения частной жалобы и отмены или изменения обжалуемого определения не имеется.

Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции, руководствуясь статьями 316, 317 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛ:

определение судьи Пермского краевого суда от 16 сентября 2022 года о возврате административного искового заявления Акопяна Григория Васильевича о признании недействующим предписания Главного государственного врача ЦГСЭН ФКУЗ МСЧ-59 ФСИН России по Пермскому краю от 19 декабря 2018 года N 150 - оставить без изменения, частную жалобу Акопяна Григория Васильевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) через Пермский краевой суд.

Судья А.Е. Бушмина