Постановление Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11 ноября 2022 г. по делу N 16-6876/2022

Судья Шестого кассационного суда общей юрисдикции Волынчук Н.В., рассмотрев жалобу заместителя руководителя - начальника отдела аналитической работы и контроля хозяйствующих субъектов управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл Ерошкиной О.В. на вступившие в законную силу решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года и решение судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 31 августа 2022 года, вынесенные в отношении заместителя главы, руководителя отдела по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл Щеклеиной Людмилы Владимировны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛА:

постановлением от 7 февраля 2022 года N, вынесенным заместителем руководителя - начальником отдела аналитической работы и контроля хозяйствующих субъектов управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл Ерошкиной О.В, заместитель главы, руководитель отдела по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл Щеклеина Л.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей.

Решением судьи Волжского городского суда Республики Марий Эл от 5 апреля 2022 года постановление должностного лица изменено, Щеклеиной Л.В. назначено административное наказание в виде предупреждения.

Решением судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 2 июня 2022 года отменено решение судьи Волжского городского суда Республики Марий Эл от 5 апреля 2022 года, дело направлено на рассмотрение в Йошкар-Олинский городской суд Республики Марий Эл.

Решением судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года (N 12-548/2022) постановление должностного лица отменено, производство по данному делу об административном правонарушении прекращено на основании пункта 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых вынесено постановление.

Решением судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 31 августа 2022 года (N7р-323/2022) изменено решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года, производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В жалобе, "данные изъяты" должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, Ерошкина О.В. выражает несогласие с вышеуказанными судебными актами (решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года и решение судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 31 августа 2022 года), просит их отменить и направить дело на новое рассмотрение.

От Щеклеиной Л.В, уведомленной в соответствии с требованиями части 2 статьи 30.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о подаче жалобы, возражения на нее в Шестой кассационный суд общей юрисдикции не поступили.

Изучение материалов истребованного дела об административном правонарушении и доводов жалобы заявителя позволяет прийти к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 названного Кодекса, влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что 24 января 2022 года специалистом-экспертом отдела контроля закупок и антимонопольного контроля органов власти управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл в отношении заместителя главы, руководителя отдела по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл Щеклеиной Л.В. составлен протокол об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из протокола об административном правонарушении следует, что 16 марта 2020 года в администрацию Волжского муниципального района Республики Марий Эл (далее также администрация) поступило заявление ФИО1 о предварительном согласовании предоставления земельного участка в кадастровом квартале N по адресу: Республика Марий Эл, "адрес", площадью 843337 кв. м.

Согласно извещению от 9 апреля 2020 года N (лот N) на официальном сайте администрации размещена информация о возможности предоставления земельного участка, расположенного в кадастровом квартале N, и праве граждан и крестьянских (фермерских) хозяйств на подачу заявлений о намерении участвовать в аукционе по заявлению от 16 марта 2020 года о предварительном согласовании предоставления данного земельного участка.

6 мая 2020 года поступило заявление ФИО2 о намерении участвовать в аукционе, в связи с чем администрацией принято решение о подготовке и проведении аукциона в отношении указанного земельного участка и направлено извещение ФИО2

15 мая 2020 года администрацией Волжского муниципального района принято постановление N "Об отказе ФИО1 в предварительном согласовании предоставления земельного участка", о чем заявитель извещен надлежащим образом.

16 сентября 2020 года в адрес администрации поступило заявление директора ФИО3 о предоставлении в аренду земельного участка в кадастровом квартале N по адресу: Республика Марий Эл, "адрес", площадью 843337 кв. м.

11 мая 2021 года директор ФИО3 обратился в антимонопольный орган с жалобой на бездействие администрации, выразившееся в не рассмотрении его заявления.

Поскольку аукцион по указанному земельному участку проведен не был, 23 июня 2021 года Федеральной антимонопольной службой по Республике Марий Эл отделу по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому отделу по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации надлежало прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, путем исполнения возложенной пунктом 7 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации обязанности по проведению аукциона в течение двадцати дней с момента получения настоящего предупреждения (30 июня 2021 года предупреждение получено).

Решением от 2 ноября 2021 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства N в действиях отдела по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл и его должностных лиц установлено нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в бездействии по принятию мер к организации и проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в кадастровом квартале N по адресу: Республика Марий Эл, "адрес", площадью 843337 кв. м, что в свою очередь приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

По результатам рассмотрения дела должностным лицом указанного органа вынесено постановление, которым Щеклеина Л.В. признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением административного наказания.

Судья городского суда с выводами должностного лица и вынесенным им постановлением не согласился, указав, что материалы дела не содержат доказательств того, что не принятие Щеклеиной Л.В. мер по проведению аукциона повлекло недопущение, ограничение, устранение конкуренции либо установило возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке (рынке сельскохозяйственного производства), с учетом того, что все лица, претендующие на заключение договора в отношении спорного земельного участка, в равной мере такой возможности были лишены.

Судья городского суда признал постановление должностного лица незаконным и отменил его с прекращением производства по делу в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых был принят акт по делу об административном правонарушении.

Судья республиканского суда, согласившись с выводами судьи городского суда об отмене постановления, обжалуемое решение изменил путем указания на прекращение производства по делу в связи с отсутствием события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Однако с состоявшимися по делу судебными актами согласиться нельзя.

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В силу статьи 26.1 названного кодекса в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц, в том числе органов местного самоуправления, за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности.

Статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства для собственных нужд, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий: 1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"; 2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса (пункт 1).

Граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе (пункт 4). В случае поступления в течение тридцати дней со дня опубликования извещения заявлений иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе уполномоченный орган в недельный срок со дня поступления этих заявлений принимает решение: 1) об отказе в предоставлении земельного участка без проведения аукциона лицу, обратившемуся с заявлением о предоставлении земельного участка, и о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предоставлении земельного участка; 2) об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка лицу, обратившемуся с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка. В этом случае уполномоченный орган обеспечивает образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ и принимает решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка для целей, указанных в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка (пункт 7).

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 1 Закона).

Согласно статье 7 Закона о защите конкуренции, конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

Принимая указанные выше акты, судья городского суда и судья республиканского суда фактически исходили из того, что бездействие должностного лица администрации, выражающиеся в не проведении аукциона в отношении земельного участка в соответствии со статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации, не могут быть квалифицированы по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку не привели к устранению конкуренции, все заинтересованные в земельном участке лица равно были лишены возможности воспользоваться правом на участие в аукционе.

Между тем, данные доводы не согласуются с требованиями выше названных норм. Непроведение публичных процедур на право заключения договора купли-продажи либо договора аренды земельного участка в соответствии с пунктом 7 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации свидетельствует об ограничении доступа заинтересованным хозяйствующим субъектам на соответствующий товарный рынок.

В нарушение требований статей 24.1, 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях приведенные выше обстоятельства и положения правовых норм судьями не учтены.

Выводы судебных инстанций о наличии оснований для отмены постановления должностного лица и прекращения производства по делу сделан без учета положений названных норм и требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о всесторонности, полноте, объективности выяснения обстоятельств каждого дела и разрешении его в соответствии с законом.

Такое разрешение жалоб, поданных в порядке главы 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не отвечает установленным статьей 24.1 названного кодекса задачам производства по делам об административных правонарушениях.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

Частью 6 вышеуказанной статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено специальное правило исчисления срока давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, срок давности начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

На основании части 1.21 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 49 Закона о защите конкуренции решение по делу о нарушении антимонопольного законодательства, принятое комиссией, подлежит оглашению по окончании рассмотрения дела. При этом может оглашаться только его резолютивная часть. Датой изготовления решения в полном объеме считается дата его принятия. Таким образом, с момента изготовления решения антимонопольного органа в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке. С этой же даты на основании части 6 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из материалов дела, основанием для возбуждения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении Щеклеиной Л.В. послужило вступившее в законную силу решение от 2 ноября 2021 года по делу о нарушении антимонопольного законодательства N.

Следовательно, срок давности привлечения к административной ответственности, установленный частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по настоящему делу истек 2 ноября 2022 года.

Таким образом, в настоящее время исключена возможность возобновления производства по делу, устранения допущенных судебными инстанциями ошибок путем возвращения дела на новое рассмотрение, поскольку установленный для данной категории дел частью 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности истек.

В силу положений указанной нормы и пункта 6 части 1 статьи 24.5 названного кодекса по истечении установленных сроков давности привлечения к административной ответственности вопрос об административной ответственности лица, производство по делу в отношении которого прекращено, обсуждаться не может, возобновление производства по делу и возвращение его на новое рассмотрение невозможны.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об изменении постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста, если допущенные нарушения названного кодекса и (или) закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях могут быть устранены без возвращения дела на новое рассмотрение и при этом не усиливается административное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года и решение судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 31 августа 2022 года по настоящему делу об административном правонарушении подлежат изменению путем указания на прекращение производства по делу на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Означенные изменения не ухудшают положение лица, в отношении которого было прекращено производство по делу об административном правонарушении.

Руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

постановила:

жалобу заместителя руководителя - начальника отдела аналитической работы и контроля хозяйствующих субъектов управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл Ерошкиной О.В. удовлетворить частично.

Решение судьи Йошкар-Олинского городского суда Республики Марий Эл от 30 июня 2022 года и решение судьи Верховного Суда Республики Марий Эл от 31 августа 2022 года, вынесенные в отношении заместителя главы, руководителя отдела по управлению муниципальным имуществом и земельными ресурсами администрации Волжского муниципального района Республики Марий Эл Щеклеиной Людмилы Владимировны по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, изменить в части основания прекращения производства по делу, указать на прекращение производства по настоящему делу об административном правонарушении на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

В остальной части указанные судебные акты оставить без изменения.

Судья Н.В. Волынчук