Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 08 ноября 2022 г. по делу N 8а-22539/2022[88а-23181/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Орловой И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 28 сентября 2022 года кассационную жалобу департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 года по административному делу N 3а-497/2022 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Природа" к департаменту Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов об оспаривании приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 15 декабря 2021 года N 271-т/о "Об установлении единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области для общества с ограниченной ответственностью "Природа" на 2022 год.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителей Департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов по доверенности Суриковой В.А, Стаценко А.А, возражения общества с ограниченной ответственностью "Природа" по доверенности Полякова А.А, Гвардеевой Н.Ю, Караськиной М.С. против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего судебный акт не подлежащими отмене либо изменению, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Приказом департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 15 декабря 2021 года N 271-т/о "Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области для ООО "Природа" на 2022 год" (далее также Приказ N271-т/о) для ООО "Природа" на 2022 год установлены предельные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области, а также утверждена производственная программа в соответствии с приложениями 1 и 2.

Указанный нормативный правовой акт опубликован на портале официального опубликования нормативных правовых актов Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области 15 декабря 2021 года.

Общество с ограниченной ответственностью "Природа" (далее - ООО "Природа, административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим приказа департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 15 декабря 2021 года N271-т/о в части установленных предельных единых тарифов на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области на 2022 год.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что департаментом Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов (далее Департамент, административный ответчик) при принятии оспариваемого нормативного правового акта не был учтен ряд экономически обоснованных затрат общества, в результате чего установленный тариф на 2022 год не позволяет покрыть затраты административного истца на производство. Также обществом заявлялись требования о возложении обязанности на тарифный орган включить в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) ООО "Природа" при расчете предельных единых тарифов неучтенные расходы в размере 195 849 442 рублей, внеся в указанной части изменения в оспариваемый приказ.

Решением Оренбургского областного суда от 22 апреля 2022 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым приказ департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов от 15 декабря 2021 года N 271-т/о "Об установлении предельных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области для общества с ограниченной ответственностью "Природа" на 2022 год" признан не действующим в части установленных предельных единых тарифов на услуги регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Оренбургской области для ООО "Природа" на 2022 год со дня его принятия.

В удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Природа" в оставшейся части отказано.

На департамент Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов возложена обязанность принять заменяющий нормативный правовой акт в течении двух месяцев со дня принятия указанного апелляционного определения.

В кассационной жалобе Департамент ставит вопрос об отмене апелляционного определения в той части, в которой оспариваемый нормативный правовой акт признан недействующим.

В обоснование поданной кассационной жалобы ее автор утверждает, что расходы регионального оператора на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного, ремонтного и административно-управленческого персонала осуществлены Департаментов в соответствии с подпунктом "а" пункта 90 (1) Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484, исходя из официальной статистической информации, предоставленной субъектом официального статистического учета. Оснований для применения тарифным органом при принятии оспариваемого нормативного правового акта положений Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденного Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 г. (далее - ОТС в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы, утвержденное 8 декабря 2016 года), по мнению заявителя кассационной жалобы, не имелось, поскольку административным истцом не представлено доказательств о присоединении к этому тарифному соглашению.

Кроме этого, податель кассационной жалобы утверждает, что регулируемой организацией в обоснование заявленных расходов на оплату труда и социальные отчисления не представлена статистическая отчётность П- 4 "Сведения о численности и заработной плате работников" за 2020 год. Указанная форма также не представлена по запросу Департамента. Иные локальные нормативные акты административным истцом также не представлялись.

Также, кассатор полагает обоснованным исключение НДС из расходов общества платы за услуги ООО "ЭкоСпутник" по обработке и захоронению твердых коммунальных отходов, поскольку это не противоречит Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее - Методические указания).

Помимо этого, автор кассационной жалобы не соглашается с предписаниями суда апелляционной инстанции о возложении на Департамент обязанности при принятии заменяющего нормативного правового акта истребования дополнительных документов, и возможности их предоставления регулируемой организацией; считает, что это противоречит основным принципам установления тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами.

По доводам кассационной жалобы от ООО "Природа" поступили письменные возражения.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления. При этом суд кассационной инстанции не вправе проверять законность судебных актов в той части, в которой они не обжалуются, а также законность судебных актов, которые не обжалуются.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанций в обжалуемой части не допущено.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений:

1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты;

2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах предоставленных законом полномочий; процедура его принятия соблюдена, а его содержание не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое решение, суд апелляционной инстанции указал, что, определяя расходы на оплату труда, тарифный орган в своих расчетах необоснованно не руководствовался положениями ОТС в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы, утвержденного 8 декабря 2016 года, тогда как ООО "Природа" является субъектом его регулирования.

Кроме того, суд апелляционной инстанции указал, что не может быть признан экономически обоснованным отказ тарифного органа учесть в НВВ ООО "Природа" расходов по оплате НДС за услуги по размещению отходов на полигоне ООО "ЭкоСпутник" по установленным в отношении указанного полигона тарифам с учетом НДС, поскольку эти расходы являлись необходимыми.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции в обжалуемой части правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по следующим основаниям.

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", (далее Федеральный закон N 89-ФЗ), Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484, и Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утвержденными приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее - Методические указания).

Предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Федерального закона N 89-ФЗ).

Согласно пункту 18 Основ ценообразования тарифы устанавливаются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов. Расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Из содержания пункта 19 Основ ценообразования следует, что при установлении тарифов, за исключением тарифов на энергетическую утилизацию, определяемых для регулируемых организаций, в отношении объектов которых в соответствии с пунктом 263 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности заключены договоры о предоставлении мощности квалифицированных генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, применяются следующие методы:

а) метод экономически обоснованных расходов (затрат);

б) метод индексации;

в) метод доходности инвестированного капитала.

В силу содержания пункта 29 Основ ценообразования при применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования:

а) производственных расходов;

б) ремонтных расходов;

в) административных расходов;

г) сбытовых расходов;

д) расходов на амортизацию основных средств и нематериальных активов;

е) расходов на арендную плату, лизинговые платежи, концессионную плату с учетом особенностей, предусмотренных настоящим документом;

ж) расходов, связанных с оплатой налогов, сборов и других обязательных платежей;

з) расходов на оплату товаров, работ и услуг других операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами;

и) нормативной прибыли;

к) расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации;

л) расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов.

В составе производственных расходов учитываются, в том числе, расходы на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения и энергетической утилизации твердых коммунальных отходов (подпункт 8 пункта 30); расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала (подпункт "г" пункта 30).

В соответствии с пунктом 42, подпунктам "а" пункта 90(1) Основ ценообразования при определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке, о средней заработной плате в регионе по соответствующему виду экономической деятельности с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

Пунктом 9 Методических указаний предусмотрено, что необходимая валовая выручка определяется исходя из экономически обоснованных расходов регулируемых организаций, необходимых ей для осуществления регулируемого вида деятельности в течение периода регулирования и обеспечения достижения показателей эффективности с учетом положений пункта 10 названных Методических указаний.

При определении расходов на оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется в соответствии с Приложением 5 к указанным Методическим указаниям.

При определении расходов на оплату труда учитываются параметры отраслевого тарифного соглашения (при его наличии), параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение) (при его наличии), условия коллективного договора, размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, прогнозный индекс потребительских цен (пункт 25 Методических указаний).

Из системного толкования приведенного правового регулирования следует, что орган тарифного регулирования обязан при определении расходов на оплату труда учитывать параметры отраслевого тарифного соглашения, если регулируемая организация относится к субъекту его регулирования.

Как правильно указано судом апелляционной инстанции, в сфере обращения отходов производства и потребления действуют два отраслевых тарифных соглашения: Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей сферы жизнеобеспечения, Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 8 декабря 2016 года (ОТС в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы, утвержденное 8 декабря 2016 года), а также Отраслевое тарифное соглашение в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2017 - 2019 годы, утвержденное Общероссийским отраслевым объединением работодателей "Союз коммунальных предприятий", Общероссийским профсоюзом работников жизнеобеспечения 16 марта 2017 года (ОТС в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы, утвержденное 16 марта 2017 года).

При этом действие ОТС в ЖКХ РФ на 2017 - 2019 годы, утвержденного 8 декабря 2016 года, считается распространенным на ООО "Природа" в силу пункту 10.4 этого соглашения, а также положений статьи 48 Трудового кодекса Российской Федерации, письма Министра труда и социальной защиты Российской Федерации от 3 февраля 2017 года N 14-4/10/В-835, что подробно обосновано судом апелляционной инстанции в обжалуемом судебном акте.

Несмотря на это, Департамент при определении расходов ООО "Природа" на оплату труда параметры вышеупомянутого отраслевого тарифного соглашения не учтены, что повлекло также ошибки в расчетах по размеру отчислений на социальные нужды, и, как следствие, неправильное определение НВВ организации и конечного размера тарифа.

Доводы административного ответчика о соблюдении тарифным органом положений нормативных правовых актов, регулирующих спорные отношения, позволяющих определять расходы на оплату труда регулируемой организации с учетом официальной статистической информации, предоставляемой или распространяемой субъектами официального статистического учета для соответствующего субъекта Российской Федерации в установленном порядке, о средней заработной плате в регионе по соответствующему виду экономической деятельности с учетом прогнозного индекса потребительских цен, обоснованно отклонены судом апелляционной инстанции, как противоречащие вышеприведенному правовому регулированию, фактически устанавливающему приоритет параметров отраслевых тарифных соглашений над иными способами определения названных расходов.

Аргументы автора кассационной жалобы о том, что ООО "Природа" не представила соответствующие документы экономической обоснованности заявленных расходов, не свидетельствуют об ошибочности выводов суда апелляционной инстанции в силу следующего.

Так, перечень документов, подлежащих представлению в орган регулирования тарифов для установления тарифов, предусмотрен пунктами 7, 8 Правил регулирования тарифов.

Согласно пункту 13 Правил регулирования тарифов в случае непредставления регулируемой организацией в полном объеме предусмотренных пунктом 8 Правил регулирования обосновывающих материалов орган регулирования в течение 10 рабочих дней со дня подачи регулируемой организацией заявления об установлении тарифов направляет заказным почтовым отправлением уведомление о необходимости представления таких материалов в полном объеме. В случае непредставления регулируемой организацией обосновывающих материалов в течение 5 рабочих дней со дня получения такого уведомления орган регулирования без рассмотрения возвращает регулируемой организации материалы с указанием причин возврата.

В случае если в ходе анализа представленных предложений об установлении тарифов возникнет необходимость уточнения предложения об установлении тарифов, орган регулирования запрашивает дополнительные сведения, в том числе сведения, подтверждающие фактически понесенные регулируемой организацией расходы в предыдущем периоде регулирования. Срок представления таких сведений определяется органом регулирования, но не может быть менее 7 рабочих дней со дня поступления запроса в регулируемую организацию.

Действующее правовое регулирования тарифных правоотношений в сфере обращения с отходами напрямую обязывает тарифный орган проводить анализ экономической обоснованности включения в НВВ соответствующих расходов. Право тарифного органа по исключению подобных расходов не может носить произвольный характер, экономически обоснованным должно быть, как включение в НВВ тех или иных расходов, так и отказ к их включению. Для более эффективного исполнения указанной обязанности, законодатель наделил тарифный орган правомочием запроса дополнительных сведений с целью уточнения предложения регулируемой организации об установлении тарифа, игнорирование тарифным органом данного права, противоречит приведенным выше законоположениям.

Однако, предусмотренная законом обязанность Департаментом не исполнены, необходимые документы не запрошены, доказательств этого, вопреки содержанию кассационной жалобы, в материалах административного дела не имеется.

Также, как указано выше, согласно подпункту "з" пункта 29 Основ ценообразования и подпункту 3 пункта 17 Методических указаний в необходимую валовую выручку регулируемой организации в составе производственных расходов учитываются расходы на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией объектов, используемых для обработки, обезвреживания, энергетической утилизации, захоронения твердых коммунальных отходов.

Пунктом 37 Основ ценообразования предусмотрено, что расходы регулируемой организации на оплату услуг, оказываемых другими операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами, определяются исходя из тарифов, установленных на товары (работы, услуги) таких операторов органами регулирования тарифов, или цен, определенных по соглашению с такими операторами.

Из материалов административного дела следует и это не оспаривается сторонами по делу, ООО "Природа" оплачивает услуги по размещению отходов на полигоне ООО "ЭкоСпутник" по установленным в отношении указанного полигона тарифам с учетом НДС.

Тарифы на захоронение ТКО для ООО "ЭкоСпутник" на 2022 утверждены департаментом Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов: с 1 января 2022 по 31 декабря 2022 в размере 618, 92 руб/тонна без НДС и 742, 70 руб/тонна с НДС.

В этой связи включение в стоимость оказываемых ООО "ЭкоСпутник" для ООО "Природа" услуг по размещению отходов НДС и их оплата в этом размере является экономически обоснованной и согласуется с положениями пункта 37 Основ ценообразования.

При таких обстоятельствах, снижение Департаментом расходов ООО "Природа" на оплату услуг ООО "ЭкоСпутник" без учета НДС не могло быть признано судами правомерным.

Наличие правовой возможности возмещения неучтенных в НВВ экономически обоснованных затрат в последующие периоды регулирования, в частности в порядке, предусмотренном пунктом 11 Основ ценообразования, не может послужить основанием для отказа в принятии тарифным органом данных расходов в НВВ регулируемой организации.

Учитывая данные факты, суд апелляционной инстанции пришел к правильным выводам о несоответствии оспариваемого Приказа в указанных частях нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем, отменив решение суда первой инстанции, постановилновое решение в вышеприведенной формулировке.

Не согласиться с суждениями суда апелляционной инстанции и законность постановленного им судебного акта у судебной коллегии правовых оснований не имеется, поскольку они вытекают из правильного применения норм материального права и надлежащей оценке представленных сторонами доказательств.

Вопреки аргументам кассационной жалобы, содержании в обжалуемом судебном акте указаний суда апелляционной инстанции о возможности предоставления регулируемой организацией при принятии Департаментом заменяющего нормативного правового акта дополнительных документов, не противоречит законодательству о государственном регулировании тарифов в сфере обращения с отходами производства.

Учитывая, что доводы кассационной жалобы не содержат указаний на обстоятельства, которые не были бы проверены и учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела и имели бы юридическое значение для правильного разрешения административного спора, влияли бы на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта либо опровергали бы изложенные в нем выводы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу департамента Оренбургской области по ценам и регулированию тарифов - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 18 ноября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: