Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2022 г. по делу N 8а-26097/2022[88а-31409/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Э.К. Мальмановой, Ю.Б. Капункина

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы представителя Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" по доверенности Левина К.С, поступившую в суд первой инстанции 26 июля 2022 года, и администрации муниципального образования город-курорт Анапа, поступившую в суд первой инстанции 09 августа 2022 года, на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 14 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Специализированный застройщик Прогресс" к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о признании действий по внесению сведений в градостроительный план земельного участка и государственный кадастр недвижимости незаконными и обязании внести изменения в градостроительный план земельного участка и государственный кадастр недвижимости.

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя администрации муниципального образования город-курорт Анапа и управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа Полежаевой А.А, представителя ООО Специализированный застройщик Прогресс" Козей Е.К, представителя Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" Левина К.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Огородник А.А. обратился в суд с административным иском к администрации муниципального образования город-курорт Анапа, управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа, Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю о признании действий по внесению сведений в градостроительный план земельного участка и государственный кадастр недвижимости не законными и обязании внести изменения в государственный кадастр недвижимости и градостроительный план земельного участка, принадлежащего ему на праве аренды, общей площадью 34 474 кв.м. с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес"

Судом первой инстанции произведена замена административного истца Огородник А.А, его правопреемником в лице ООО "СЗ Прогресс".

В суде первой инстанции представитель административного истца уточнил исковые требования, просил суд признать незаконными действия администрации муниципального образования г-к Анапа по установлению охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: г. Анапа, ул. Папанинцев, 2, в размере 200 метров; установить границы охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: г. Анапа, ул. Папанинцев, 2, в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N870 от 10.01.2022; обязать администрацию муниципального образования г-к Анапа обратиться в Управление Росреестра по Краснодарскому краю для изменения в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) размеров охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес" установив её в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N870 от 10.01.2022; указать, что настоящее решение для Управления Росреестра по Краснодарскому краю является основанием для внесения изменений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), в установлении размера охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес" в соответствия с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N870 от 10.01.2022.

Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 14 февраля 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Суд признал незаконными действия администрации муниципального образования город-курорт Анапа по установлению охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес" в размере 200 метров.

Установил границы охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N 870 от 10.01.2022, являющейся неотъемлемой частью решения.

Обязал администрацию муниципального образования город-курорт Анапа обратиться в Управление Росреестра по Краснодарскому краю для изменения в Едином государственном реестре недвижимости (ЕГРН) размеров охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес" установив её в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N 870 от 10.01.2022, являющейся неотъемлемой частью решения.

Указал, что решение для Управления Росреестра по Краснодарскому краю является основанием для внесения изменений в Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), в установлении размера охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N 870 от 10.01.2022, являющейся неотъемлемой частью решения.

Апелляционным определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 мая 2022 года решение Анапского городского суда Краснодарского края от 14 февраля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, администрация муниципального образования город-курорт Анапа просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новое решение которым в удовлетворении исковых требований отказать.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции, представитель Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" Левин К.С. просит отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новое решение которым в удовлетворении исковых требований отказать.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель администрации муниципального образования город-курорт Анапа и управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Анапа Полежаева А.А. подержала доводы кассационной жалобы администрации муниципального образования город-курорт Анапа, просила отменить обжалуемые судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" Левин К.С. отказался от кассационной жалобы Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" просил оставить ее без рассмотрения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции представитель ООО Специализированный застройщик Прогресс" Козей Е.К. возражал доводам кассационной жалобы администрации муниципального образования город-курорт Анапа, просил ее оставить без удовлетворения. Просил прекратить производство по административному делу, так как оспариваемые действия административного ответчика не нарушают, либо иным образом не затрагивают права, свободы и законные интересы административного истца.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 321 КАС РФ кассационные жалоба, представление возвращаются без рассмотрения по существу, если поступила просьба об отзыве кассационных жалобы, представления.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить кассационные жалобу, представление без рассмотрения по существу при наличии оснований, предусмотренных частью 1 статьи 321 настоящего Кодекса.

В связи с тем, что в суд кассационный инстанции поступил просьба об отзыве кассационных жалобы от представителя Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды", кассационная жалоба Федерального государственного бюджетного учреждения "Северо-Кавказское управление по мониторингу окружающей среды" подлежит оставлению без рассмотрения по существу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы администрации муниципального образования город-курорт Анапа и возражения на нее, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, что обусловлено следующим.

Из материалов дела следует, что административный истец на основании договора от 15 июля 2019 года о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка от 22 декабря 2017 года N3700007970 и договора от 16 июля 2019 года о передаче прав и обязанностей арендатора по договору аренды земельного участка от 22 декабря 2017 года N3700007970 является арендатором земельных участков с кадастровыми номерами: N и N (образовавшихся путём раздела земельного участка с кадастровым номером N).

Постановлением администрации муниципального образования г-к Анапа от 02 декабря 2013 года N4837 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером N. Согласно чертежу градостроительного плана какие-либо ограничения, в виде установленных охранных зон отсутствуют.

Согласно сведениям информационной системы обеспечения градостроительной деятельности муниципального образования г-к Анапа земельный участок с кадастровым номером N частично находится в границе охранной зоны гидрометеорологической станции (том N1 л.д. 41-42).

Согласно выписке из ЕГРН земельный участок с кадастровым номером N имеет ограничения прав на земельный участок, предусмотренные статьями 56, 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации (том N1 л.д. 85)

Принимая решение об удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 года N 972 утверждено Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, согласно которого размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются от рельефа местности и других условий. Указанное позволяет сделать однозначный вывод, что определение охранных зон должно происходить, в том числе, и с учётом сложившейся застройки. Положением об охранной зоне стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации N 392 от 17 марта 2021 года, не устанавливает минимальную охранную зону, а при установлении охранной зоны, указывает на необходимость научного обоснования с точки зрения рельефа местности, существующей и планируемой застройки. То есть установление охранной зоны в максимальном размере (200 метров во все стороны), без учёта фактической ситуации и факторов, влияющих на наблюдение, является недопустимым. Установление охранной зоны, предложенной экспертом, не исключает ограничений по использованию земельного участка принадлежащего, административному истцу, но при этом является достаточной для комплексного использования земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования и не нарушающей права и интересы других лиц.

Вместе с тем судами нижестоящих инстанций не учтено следующее.

Решением исполнительного комитета Анапского городского Совета народных депутатов Краснодарского края N38 от 25 января 1984 года Северо-Кавказскому территориальному управлению по гидрометеорологии и контрою природной среды для переноса Анапской морской гидрометеорологической станции предоставлен земельный участок площадью 0, 31 га. Из свободных городских земель, расположенных в границах "адрес" (том N1 л.д. 64-65).

Пунктом 5.2 указанного постановления на управление главного архитектора города возложена обязанность взять под контроль соблюдения охранной зоны Анапской гидрометеорологической станции согласно постановлению Совета Министров СССР от 06 января 1983 года N19 "Об усилении мер по обеспечению сохранности гидрометеорологических станций".

В соответствии с пунктом 2 Постановления Совета Министров СССР от 06 января 1983 года N19 "Об усилении мер по обеспечению сохранности гидрометеорологических станций" установлено вокруг гидрометеорологических станций любых видов, производящих метеорологические, морские гидрометеорологические, аэрологические и другие наблюдения, охранные зоны в виде участка земли (водного пространства), ограниченного замкнутой линей, отстоящей от границ территорий этих станций на 200 метров во все стороны.

Данное постановление действовало на момент обращения административного истца в суд 04 сентября 2018 года.

Постановление Совета Министров СССР от 06 января 1983 года N19 утратило силу 01 января 2022 года в связи с принятием постановления Правительства Российской Федерации N 392 от 17 марта 2021 года.

Постановлением Правительства Российской Федерации N 392 от 17 марта 2021 года утверждено Положение об охранной зоне стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением (далее - Положение).

Указанное положение действовало на момент вынесения решения по делу.

Согласно пункту 3 Положения охранная зона устанавливается на срок существования стационарного пункта наблюдений. Основанием прекращения существования охранной зоны является прекращение деятельности стационарного пункта наблюдений. Границы охранной зоны не изменяются после их установления.

Согласно подпункту "б" пункта 14 Положения предельные размеры охранной зоны составляют: 200 метров - для стационарных пунктов наблюдений в случаях, не указанных в " настоящего пункта.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ суд, в случае удовлетворения требований об оспаривании незаконных решений, действий органа государственной власти, возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца. Вместе с тем суд не вправе подменять собой компетентные органы, которые действуют в рамках собственных полномочий, и не может предрешать вопросы, отнесенные к их исключительной компетенции.

Согласно Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации, ее субъектах опирается на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10).

По смыслу приведенных норм Конституции Российской Федерации органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие.

Приведенная правовая позиция выражена в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в Постановлении от 18 января 1996 года N 2-П, в котором указано, что разделение властей закрепляется в Конституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Конституционный Суд Российской Федерации указал на то, что органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

В данном случае, понуждение ответчика к совершению указанных действий является ограничением права органа местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения в пределах предоставленных законодательством полномочий и нарушает установленный статьей 10 Конституции Российской Федерации принцип разделения властей.

Суд, предрешая вопросы, по которым уполномоченный орган компетентен самостоятельно принять решения, лишает административный орган возможности осуществлять свою деятельность в рамках предоставленных ему полномочий.

Кроме того, при новом рассмотрении вопроса административный орган не лишен возможности установить новые обстоятельства, на основании которых в предоставлении испрашиваемой муниципальной услуги будет отказано.

Таким образом, суд общей юрисдикции, осуществляя функции судебного контроля за законностью решений, действий (бездействий) органов государственной власти, не вправе подменять деятельность органов законодательной, исполнительной власти, поскольку иное означало бы нарушение закрепленных Конституцией Российской Федерации принципов разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также прерогатив органов государственной власти субъектов Российской Федерации и судов общей юрисдикции.

Суд первой инстанции в нарушении указанных требований, принял решение об установление границ охранной зоны Анапской морской гидрометеорологической станции, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с таблицей 7.1 Заключения эксперта АНО "Институт судебной экспертизы и земельного аудита" N 870 от 10.01.2022.

При этом судами нижестоящих инстанций не учтено, что согласно пункту 4 Положения решение об установлении охранной зоны принимается территориальным органом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - территориальный орган) по месту нахождения стационарного пункта наблюдений, для которого устанавливается охранная зона.

Таким органом является Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам.

При этом судом первой инстанции Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Южному и Северо-Кавказскому федеральным округам не был привлечен к участию в дела.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении", следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют, поскольку предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела, судом первой и апелляционной инстанции не выполнены.

При таких данных судом первой и апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного решения, в связи с чем судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда первой и апелляционной инстанций с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду необходимо принять во внимание изложенное выше, разрешить дело в соответствии с требованиями процессуального закона, нормами материального права, а также с соблюдением прав, свобод и законных интересов сторон.

Судебная коллегия не находит оснований для прекращения производство по делу, так как доказательства и обстоятельства, на которые указывает административный истец, не были предметом исследования и оценки судами нижестоящих инстанций.

Руководствуясь статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Анапского городского суда Краснодарского края от 14 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 26 мая 2022 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационную жалобу ФГБУ "Северо-Кавказское УГМС" оставить без рассмотрения по существу.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 25 ноября 2022 года.

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Э.К. Мальманова Ю.Б. Капункин