Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2022 г. по делу N 8а-23541/2022[88а-23970/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 1 октября 2022 года кассационную жалобу Правительства Оренбургской области на решение Оренбургского областного суда от 24 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 года по административному делу N 3а-1779/2021 по административному исковому заявлению Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области о признании недействующим Положения о комиссии Оренбургской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 10 апреля 2019 года N 217-п.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Правительства Оренбургской области по доверенности Насыровой С.В, возражения представителя Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Оренбургской области по доверенности Липкович Л.И. против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

УМВД России по Оренбургской области (далее - административный истец) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать не действующими абзацы 18, 20 пункта 4 Положения о комиссии Оренбургской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года, утвержденного постановлением Правительства Оренбургской области от 10 апреля 2019 года N 217-п (далее - Положение), в части установления полномочия указанной комиссии:

по рассмотрению предложений о привлечении сотрудников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в частности, УМВД России по Оренбургской области и подчиненных УМВД России по Оренбургской области территориальных органов МВД России на районном уровне, к участию в переписи населения на Едином портале государственных и муниципальных услуг в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет";

по рассмотрению предложений по вопросам представления в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" административных данных о лицах, зарегистрированных по месту жительства или месту пребывания подразделениями территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих регистрационный учёт граждан Российской Федерации по месту жительства или месту пребывания в пределах Российской Федерации.

В основание заявленных требований административным истцом указано на несоответствие оспариваемых пунктов Положения федеральному законодательству, а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также в связи с тем, что данное постановление Правительства Оренбургской области от 10 апреля 2019 года N 217-п не было официально опубликовано.

Решением Оренбургского областного суда от 24 ноября 2021 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 года без изменения, административные исковые требования Управления МВД России по Оренбургской области удовлетворены; признано недействующим с момента принятия Положение о комиссии Оренбургской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года, утвержденное постановлением Правительства Оренбургской области от 10 апреля 2019 года N 217-п.

В кассационной жалобе Правительство Оренбургской области ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм процессуального права, просит принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование поданной кассационной жалобы ее автор утверждает, что административное дело рассмотрено без привлечения к участию в нем лиц, права и законные интересы которых затронуты обжалуемыми судебными актами.

Также, по мнению подателя кассационной жалобы, в материалы административного дела административным истцом не представлено объективных доказательств нарушения оспариваемым нормативным правовым актом прав и законных интересов административного истца. Отмена данного нормативного правового акта, как считает кассатор, являлась основанием для прекращения производства по административному делу.

Кроме того, автор кассационной жалобы полагает, что резолютивная часть решения суда первой инстанции не соответствует его мотивировочной части.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения кассационной жалобы в связи со следующим.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений судами первой и апелляционной инстанций по настоящему административному делу не допущено.

Так, согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из содержания пункта 1 части 2 статьи 215 названного Кодекса, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Согласно материалам административного дела, пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года N 1185 "Об образовании Комиссии Правительства Российской Федерации по проведению Всероссийской переписи населения 2020 года" рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления создать комиссии субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по проведению Всероссийской переписи населения 2020 года.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 10 апреля 2019 года N 217-п утверждено Положение о комиссии Оренбургской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения 2020 года, содержащее следующие положения:

- абзац 18 пункта 4 об установлении полномочия указанной комиссии по рассмотрению предложений о привлечении сотрудников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской области к участию в переписи населения на Едином портале государственных и муниципальных услуг в информационно - телекоммуникационной сети "Интернет";

- абзац 20 пункта 4 об установлении полномочия указанной комиссии по рассмотрению предложений по вопросам представления в соответствии с пунктом 3 статьи 6 Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи населения" административных данных о лицах, зарегистрированных по месту жительства или месту пребывания подразделениями территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляющих регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту жительства или месту пребывания в пределах Российской Федерации.

Разрешая административный спор и принимая решение об удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что постановление Правительства Оренбургской области, которым утверждено оспариваемое Положение, будучи нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности неопределенного круга лиц, официально не было опубликовано.

Исходя из этого судебные инстанции констатировали, что оспариваемый нормативный правовой акт не имеет юридической силы и подлежит признанию недействующим.

Данные выводы судов, по мнению суда кассационной инстанции, являются верными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах действующего законодательства, оснований не согласиться с ними не имеется, поскольку они мотивированы, соответствуют содержанию исследованных судом доказательств и нормам материального права, подлежащим применению по настоящему делу.

Так, как следует из правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пунктах 29, 30, 40 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие данный порядок, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы.

Выясняя вопрос о соблюдении правил введения в действие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо проверять, соблюден ли порядок его государственной регистрации (если государственная регистрация данного акта предусмотрена законодательством), опубликования и вступления в силу.

Следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

В соответствии с абзацами 2 и 3 пункта 2 статьи 44 Устава (Основного Закона) Оренбургской области постановления Правительства Оренбургской области нормативного характера вступают в силу после их официального опубликования.

Из материалов административного дела следует, и это не оспаривается сторонами по делу, оспариваемый нормативный правовой акт в источниках официальной публикации правовых актов Правительства Оренбургской области опубликован не был.

Руководствуясь приведенным правовым регулированием и фактическими обстоятельствами дела, суды первой и апелляционной инстанций пришли к правильным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не имеет юридической силы и подлежит признанию недействующим ввиду несоблюдения административным ответчиком процедуры введения его в действие.

Отклоняя доводы административного ответчика о том, что оспариваемое Положение не обладает признаками нормативного правового акта, суды первой и апелляционной инстанций верно отметили, что определяя порядок проведения мероприятий, связанных с порядком обеспечения согласованных действий территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Оренбургской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Оренбургской области по проведению Всероссийской переписи населения 2020 года на территории Оренбургской области, решением вопросов, связанных с проведением Всероссийской переписи населения 2020 года на территории Оренбургской области, Положение о комиссии Оренбургской области путем введения дополнительных новых правовых норм конкретизирует положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, в частности Постановления Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2017 года N 1185 "Об образовании Комиссии Правительства Российской Федерации по проведению Всероссийской переписи населения 2020 года", Федерального закона от 25 января 2002 года N 8-ФЗ "О всероссийской переписи населения".

Оспариваемый правовой акт общего действия устанавливает правовые нормы для неопределенного круга лиц, направленные на изменение и (или) прекращение существующих правоотношений, поскольку субъектом правоотношений является, в том числе и население Оренбургской области, и другие лица, имеющие регистрацию по месту жительства (месту нахождения) на данной территории; рассчитан на многократное применение; содержит конкретизирующие нормативные предписания.

Следовательно, к оспариваемому Положению должны применяться правила принятия и введения в действие нормативного правового акта, которые в полной мере административным ответчиков не соблюдены.

Оценивая обоснованность заявленного административным ответчиком ходатайства о прекращении производства по административному делу, суд апелляционной инстанции правильно указал, что оспариваемый нормативный правовой акт был отменен уже после принятия судом первой инстанции решения по делу, то есть действия Правительства Оренбургской области фактически являются способом исполнения судебного акта.

Предусмотренное пунктом 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации право суда прекратить производство по административному делу по причине утраты силы оспариваемого нормативного правового акта в связи с его отменой или изменения непосредственно относится к этапу судебного разбирательства и не может быть реализовано на стадии апелляционного или кассационного производства вследствие исполнения административным ответчиком судебного акта. Иное приводило бы к возможности злоупотребления административными ответчиками, наделёнными полномочий по принятию нормативного правового акта, своих прав, и ставило бы иных участников судопроизводства в неравное положение.

Оснований для отказа в удовлетворении административного искового заявления у нижестоящих судебных инстанций также не имелось, поскольку положения оспариваемого нормативного правового акта непосредственно затрагивали права и законные интересы административного истца, и возлагали дополнительные обязанности.

Таким образом, у суда первой инстанции, с чем согласился суд апелляционной инстанции, имелась предусмотренная пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации совокупность условий для признания оспариваемого нормативного правового акта недействительным.

Каких-либо нарушений норм процессуального права, в том числе связанным с неправильным определением круга лиц, подлежащих привлечению к участию в деле, судами по делу не допущено. Учитывая особенности рассмотрения административных дел по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в обязанность суда не входит привлечение к участию в деле всех лиц, права и обязанности которых регулируются положениями оспариваемого нормативного правового акта. Данные лица не лишены возможности самостоятельно реализовать свои права в судебном порядке.

Вопреки доводам кассационной жалобы резолютивная часть решения суда первой инстанции не противоречит ее мотивировочной части.

Иные аргументы кассатора не влекут отмену по существу правильно принятых судебных решений, не подтверждают существенных нарушений норм процессуального права, которые могли повлиять на исход дела и привести к неправильному его разрешению.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что обжалуемые судебные акты приняты судами первой и апелляционной инстанций обоснованно, в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, и основания для их отмены отсутствуют.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Оренбургского областного суда от 24 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 марта 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Оренбургской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 25 ноября 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: