Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 07 ноября 2022 г. по делу N 8а-29179/2022[88а-28989/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" к Управлению по тарифам и ценовой политике Орловской области о признании недействующим приказа Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" З, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителей Управления по тарифам и ценовой политике Орловской области П, П, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

акционерное общество "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее - АО "Центральная ППК", Компания) осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, в том числе на территории Орловской области.

Приказом Федеральной службы по тарифам от 14 декабря 2009 года N 446-Т Компания внесена в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.

Управлением по тарифам и ценовой политике Орловской области (далее - Управление, регулирующий орган) издан приказ от 17 мая 2021 года N 209-Т "Об установлении АО "Центральная ППК" экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год" (далее - приказ от 17 мая 2021 года N 209-Т), которым предусмотрено:

1. установить АО "Центральная ППК" экономически обоснованный уровень тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 4, 765 рублей на одного пассажира за один километр;

2. определить, что тариф, установленный в пункте 1 приказа, применяется для целей расчета недополученных доходов, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, с 1 января 2021 года.

Данный приказ внесен в реестр нормативных правовых актов органов исполнительной государственной власти специальной компетенции Орловской области 20 мая 2020 года N 199/2021 и опубликован 21 мая 2021 года в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Орловской области - газете "Орловская правда".

АО "Центральная ППК" обратилось в суд с административным иском, просило признать недействующим приказ от 17 мая 2021 года N 209-Т со дня его принятия и обязать Управление в течение десяти дней с даты принятия решения суда принять заменяющий нормативный правовой акт.

В обоснование заявленных требований указало, что при принятии оспариваемого приказа необоснованно не учтены заявленные Обществом расходы на уплату лизинговых платежей для приобретения рельсовых автобусов, на охрану подвижного состава, на оплату труда работников, а также затраты за прошлые периоды; завышен показатель пассажирооборота без надлежащего согласования с Федеральной антимонопольной службой и Федеральным агентством железнодорожного транспорта; не учтены недополученные доходы в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическими показателями.

Решением Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 19 сентября 2022 года, Компания просит отменить состоявшиеся судебные постановления, направить дело на новое рассмотрение. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на необоснованности исключения из состава необходимой валовой выручки лизинговых платежей, затрат на охрану подвижного состава, части расходов на оплату труда и социальные нужды; утверждает, что в нарушение методики при расчете тарифа на 2021 год не учтены недополученные доходы в связи с превышением планового пассажирооборота на 2018-2019 годы над фактическим; считает, что Управлением применен неверный показатель пассажирооборота.

Относительно кассационной жалобы Управлением и первым заместителем Московского межрегионального транспортного прокурора представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебных актов в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 18 ноября 2020 года АО "Центральная ППК" обратилось в Управление с заявлением на открытие дела по установлению экономически обоснованного уровня тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом по межсубъектным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2021 год.

Приказом от 24 ноября 2020 года N 324-т Управление приняло к рассмотрению предложения АО "Центральная ППК" по установлению тарифа, о чем уведомило заявителя письмом от 24 ноября 2020 года.

В последующем, 27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 24 февраля 2021 года, 5 марта 2021 года, 11 марта 2021 года, 16 марта 2021 года, 1 апреля 2021 года, 6 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года Управление запрашивало у АО "Центральная ППК" дополнительные документы, обосновывающие затраты по регулируемому виду деятельности.

В ответ на запросы АО "Центральная ППК" направило документы сопроводительными письмами от 29 декабря 2020 года, 12 февраля 2021 года, 19 марта 2021 года, 23 марта 2021 года, 24 марта 2021 года, 5 апреля 2021 года, 9 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года, 21 апреля 2021 года, 12 мая 2021 года.

Приказами Управления от 22 января 2021 года N 5-Т, от 5 марта 2021 года N 22-Т, от 19 апреля 2021 года N 46-Т срок рассмотрения предложения АО "Центральная ППК" продлевался каждый раз на 30 рабочих дней.

На заседании Правления от 17 мая 2021 года, о котором АО "Центральная ППК" извещено 23 апреля 2021 года, правомочным составом в количестве 6 членов единогласно принято решение об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении на территории Орловской области для АО "Центральная ППК" на 2021 год в размере 4, 765 рублей за пассажиро-километр.

По результатам рассмотрения тарифного дела исполняющим обязанности начальника Управления издан приказ от 17 мая 2021 года N 209-т.

Судами установлено и не оспаривается в кассационной жалобе, что оспариваемый приказ принят в пределах полномочий Управления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Проверяя данные обстоятельства, суды пришли к правильному выводу о соответствии содержания оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Абзацем первым пункта 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ предусмотрено, что тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 утверждено Положение о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643).

В соответствии с пунктом 5 Положения N 643 государственное регулирование тарифов, сборов и платы основывается на следующих принципах: формирование тарифов, сборов и платы с учетом данных раздельного учета расходов, доходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим, укрупненным видам работ (услуг), сегментам деятельности (естественно-монопольный, конкурентный) субъектов регулирования (подпункт а); установление тарифов, сборов и платы с учетом себестоимости и уровня рентабельности с целью обеспечения безубыточности деятельности субъектов регулирования (подпункт б).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения).

Органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов на пригородные перевозки включают в расчет необходимой валовой выручки экономически обоснованные расходы и прибыль в размере, необходимом для достижения качественных и количественных характеристик подвижного состава и других параметров транспортного обслуживания населения, предусмотренных договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и (или) согласованных органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации инвестиционных программ субъекта регулирования (пункт 16 Положения).

Порядок расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы) утверждается ФАС России (пункт 10 Положения).

Приказом ФАС России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 утверждена Методика расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Методика N 1649/17), которая предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов и организациями, осуществляющими деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении и являющихся субъектами естественных монополий.

Экономически обоснованный уровень тарифа субъекта регулирования на перевозку пассажиров в пригородном сообщении в границах соответствующего субъекта Российской Федерации определяется как отношение необходимой валовой выручки субъекта регулирования в границах субъекта Российской Федерации к утвержденному (согласованному) объему пассажирооборота субъекта регулирования в границах соответствующего субъекта Российской Федерации (пункт 25 Методики N 1649/17).

Экономически обоснованные тарифы за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, подлежащие регулированию, устанавливаются органом регулирования на основе экономически обоснованных затрат, сформированных в соответствии с Порядком ведения раздельного учета (пункт 29 Методики N 1649/17).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 23 октября 2018 года N 373 утвержден Порядок ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Порядок N 373).

Применив положения названных нормативных актов, регулирующие спорные правоотношения, судебные инстанции обоснованно отклонили доводы кассационной жалобы о неправомерном исключении заявленных затрат при определении необходимой валовой выручки.

Приведенная в кассационной жалобе аргументация не ставит под сомнение правильность выводов судебных инстанций.

Как установлено судами, для включения в расчет необходимой валовой выручки за 2021 год Компания заявила затраты на уплату лизинговых платежей в размере 117 680 330 рублей, понесенные на основании заключенных с акционерным обществом "Сбербанк Лизинг" договоров финансовой аренды (лизинга) подвижного состава от 1 ноября 2018 года. Данные затраты исключены Управлением при определении тарифа.

Судебные инстанции обоснованно согласились с позицией регулирующего органа.

Согласно пункту 8 Методики N 1649/17 (в редакции Приказа ФАС России от 12 мая 2020 года N 455/20) экономически обоснованный уровень тарифов в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, определяется в соответствии с пунктами 10-27 данной Методики, и предусматривает учет капитальных вложений согласно инвестиционной программе перевозчика, согласованной субъектом Российской Федерации, и предельный минимальный уровень рентабельности (1% к сумме прямых производственных затрат), которая может быть направлена на улучшение транспортного обслуживания населения, развитие технической и технологической оснащенности перевозчика, социальные выплаты и иные мероприятия, создание фондов целевого назначения (накопления, потребления, социальной сферы), иные направления деятельности, предусмотренные уставом предприятия, которые согласуются субъектом Российской Федерации.

Объемы финансирования инвестиций за счет бюджетных средств, заемного капитала, собственных средств субъекта регулирования, определяются исходя из целевых направлений использования данных источников финансирования инвестиций при наличии согласованной инвестиционной программы с указанием источников ее финансирования в разрезе субъектов Российской Федерации (пункт 17 Методики N 1649/17).

Судом было установлено, что Орловской областью не производилось согласование инвестиционной программы перевозчика. При этом, 30 ноября 2020 года между департаментом строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области (далее - Департамент) и АО "Центральная ППК" подписан договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 году. Представленным Компанией протоколом разногласий в договор предлагалось включить пункт 2.2.2, предоставляющий АО "Центральная ППК" право осуществлять замену выбывающего из эксплуатации железнодорожного подвижного состава, арендованного у открытого акционерного общества "Российские железные дороги", на новый подвижной состав, приобретаемый перевозчиком в финансовую аренду (лизинг). Данный протокол разногласий Департаментом не принят, в связи с чем указанное в нем условие не считается согласованным сторонами договора.

В этой связи судом верно указано на обоснованность исключения затрат АО "Центральная ППК" на внесение лизинговых платежей для приобретения подвижного состава при расчете тарифа на 2021 год, поскольку на 2021 год между Департаментом и АО "Центральная ППК" не был заключен договор на транспортное обслуживание, предусматривающий эксплуатацию приобретаемого перевозчиком подвижного состава в финансовую аренду (лизинг), отсутствует согласованная с субъектом Российской Федерации инвестиционная программа перевозчика с указанием источника ее финансирования.

Доводы кассационной жалобы о том, что отсутствие инвестиционной программы не имеет правового значения для учета лизинговых платежей в составе необходимой валовой выручки, а лизинговые платежи не относятся к инвестициям, противоречат приведенным положениям Методики N 1649/17, а также положениям Федерального закона от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

В статье 1 названного закона дано понятие капитальных вложений как инвестиций в основной капитал (основные средства), в том числе затрат на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

В этой связи деятельность Компании по приобретению в собственность предмета лизинга, отвечающего критериям основных средств, верно расценена как инвестиционная, а соответствующие затраты - как капитальные вложения (инвестиции в основные средства путем их приобретения).

Ссылки автора кассационной жалобы на мнения, изложенные по данному вопросу в письмах различных органов, не могут быть приняты во внимание, поскольку источниками права такие письма не являются, при проверке нормативного акта в порядке абстрактного нормоконтроля суд выясняет его соответствие только нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Утверждения о наличии пробелов в действовавшем правовом регулировании и необходимости применения Порядка N 373 в редакции, не действовавшей при принятии оспариваемого нормативного правового акта и неприменимой к спорному периоду регулирования, отражают субъективное мнение автора кассационной жалобы, не основанное на положениях статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Вопреки мнению автора кассационной жалобы, отказ Департамента от принятия протокола разногласий к договору на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 году, означает лишь то, что указанный договор действует без условий, предусмотренных названным протоколом. Изложенные в кассационной жалобе обстоятельства заключения и исполнения названного договора, догадки о недобросовестности Департамента не имеют правового значения для разрешения спорного вопроса об учете лизинговых платежей в составе необходимой валовой выручки.

Кроме того, АО "Центральная ППК" были заявлены для включения в расчет необходимой валовой выручки на 2021 год понесенные затраты по статье "Затраты на оплату труда АЧ и РА" с отнесением на Орловскую область 26 028 830 рублей, по статье "Отчисления на социальные нужды АЧ, РА" с отнесением на Орловскую область 8 004 090 рублей, по статье "Затраты на оплату труда деповского комплекса" с отнесением на Орловскую область 803 110 рублей, затраты "Отчисления на социальные нужды (деповский комплекс)" с отнесением на Орловскую область 245 970 рублей.

Управление исключило данные затраты в части, касающейся работников, выполняющих трудовые функции на приобретенном в лизинг подвижном составе. Судебные инстанции отклонили доводы административного истца о необоснованном исключении названных расходов.

Полагая возможным при данных конкретных обстоятельствах согласиться с таким выводом, судебная коллегия учитывает, что исключенные затраты, как установлено судами, обусловлены необходимостью увеличения штатной численности в связи с приобретением в лизинг подвижного состава. При этом, протокол разногласий к договору на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области в 2021 году, предусматривающий использование приобретенного в лизинг подвижного состава был отклонен Департаментом.

В этой связи доводы кассационной жалобы о том, что отклоненные затраты не являются производными от лизинговых платежей не могут повлечь иного исхода дела.

По делу установлено, что АО "Центральная ППК" также заявило для включения в расчет необходимой валовой выручки на 2021 год понесенные затраты на охрану подвижного состава с отнесением на Орловскую область в сумме 75 230 рублей, которые были полностью отклонены Управлением.

С учетом установленных по делу обстоятельств, судебная коллегия соглашается с выводами судов, признавших обоснованными такие действия регулирующего органа.

Согласно пункту 36 Методики N 1649/17 расчет экономически обоснованных затрат должен предусматривать объемные показатели работы перевозчика за отчетный год, а также прогноз на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год согласно Таблице N 3.1 приложения к Методике N 1649/17, текущий период (по году), ожидаемый в текущем периоде (по году) согласно Таблице N 3.2 приложения к Методике N 1649/17 и прогноз на период регулирования согласно Таблице N 3.3 приложения к Методике N 1649/17.

Анализ названных Таблиц позволяет прийти к выводу, что информация об объемах работы субъекта регулирования заполняется по компании в целом и по каждому субъекту Российской Федерации в следующих показателях: поездо-км, тонно-км брутто, вагоно-км, вагоно-часы, поездо-часы, локомотиво- часы, средняя населенность вагона.

Согласно пункту 49.4 Методики N 1649/17 в случае, если перевозчик осуществляет регулируемую деятельность в нескольких субъектах Российской Федерации, то затраты компании пригородных пассажирских перевозок по видам деятельности, связанным с организацией железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, относятся на соответствующий субъект Российской Федерации по статьям затрат и элементам затрат с применением Порядка ведения раздельного учета. Результаты полученных расчетов представляются согласно Таблице N 9 приложения к названной Методике. Комментарии о выполненных расчетах приводятся в сводной аналитической справке об изменении показателей финансово-экономической деятельности перевозчика.

Пунктом 3.5 Приложения N 3 к Порядку N 373 предусмотрено, что алгоритм распределения расходов субъекта регулирования от пассажирских перевозок в пригородном сообщении между субъектами Российской Федерации описывается в таблице 3.5 к названному приложению. В случае наличия у субъекта регулирования возможности обеспечения ведения учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъекта регулирования между субъектами Российской Федерации производится детализировано по сериям подвижного состава. Перечень серий подвижного состава, используемого для пассажирских перевозок в пригородном сообщении, приводится в таблице 3.6. При отсутствии возможности обеспечения детализированного учета расходов и натуральных измерителей в детализации до серий подвижного состава распределение расходов субъектом регулирования производится по видам тяги.

В Таблице 3.5 по статье "Охрана скоростных поездов, работающих в пассажирских перевозках в пригородном сообщении, в пути следования" (п/п 355 статья 3034) определен показатель "вагоно-км" соответствующей серии скоростных поездов.

Вопреки такому регулированию, правильно примененному судами в данном деле, АО "Центральная ППК" произвело расчет заявленных затрат на охрану подвижного состава пропорционально иному показателю - "отправленные пассажиры".

Как установлено судами, из представленных в материалы дела писем Управления от 24 февраля 2021 года, 16 марта 2021 года и 6 апреля 2021 года следует, что Компании предлагалось уточнить произведенный им расчет затрат на основе показателей "вагон/год", "поездо-час", "вагоно-км" по каждому типу подвижного состава с разделением на собственный и арендованный. Из поступивших на эти письма ответов АО "Центральная ППК" следует, что запрашиваемая информация в полном объеме в Управление не представлена.

Поскольку Управление предпринято меры для правильного распределения затрат на охрану подвижного состава, однако ввиду непредставления Компанией запрошенных сведений было лишено возможности самостоятельно определить объем указанных затрат, приходящихся на Орловскую область и подлежащих включению в необходимую валовую выручку, указанные затраты не могли быть учтены в составе последней по причинам, не зависящим от Управления.

Утверждения автора кассационной жалобы о представлении необходимых данных основаны на иной оценке доказательств, имеющихся в материалах дела, в том числе отчетности Компании.

Не опровергают приведенные в кассационной жалобе доводы и указания судов об обоснованности отклонения Управлением заявленных АО "Центральная ППК" расходов за прошлые периоды 2018 и 2019 годов.

Согласно Методике N 1649/17 в случае, если субъект регулирования в течение периода регулирования понес экономически обоснованные затраты, не учтенные при установлении регулируемых цен (тарифов) на период регулирования, в том числе затраты, связанные с объективным и незапланированным ростом цен на продукцию (работы, услуги), потребляемую в течение периода регулирования, такие затраты (включая затраты, связанные с обслуживанием заемных средств, привлекаемых для покрытия недостатка средств, которые учитываются по ставке процента, определенной соглашением сторон по долговым обязательствам, но не более ставки, установленной в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации) учитываются при установлении регулируемых тарифов (цен) на период регулирования (пункт 46).

При отражении субъектом регулирования в отчетной документации затрат в объеме, превышающем ранее учтенный при тарифном регулировании объем, их признание осуществляется с позиции экономической обоснованности, а также подконтрольности субъекту регулирования. При подтверждении регулирующим органом субъекта Российской Федерации целесообразности проведения указанных затрат, объем необходимой валовой выручки планового периода увеличивается на соответствующую сумму (пункт 19).

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе бухгалтерской, статистической, налоговой отчетности перевозчика за отчетный год и подлежит проверке в ходе тарифного регулирования (абзац первый пункта 36).

В случае если по итогам периода регулирования на основании данных статистической и бухгалтерской отчетности и иных материалов выявлены необоснованные затраты субъектов регулирования за счет поступлений от регулируемой деятельности, регулирующий орган принимает решение об исключении этих затрат из суммы затрат, учитываемых при формировании тарифов на следующий период регулирования (пункт 44).

Как установлено судами, с целью проверки экономической обоснованности заявленных АО "Центральная ППК" затрат письмом от 16 марта 2021 года Управление запросило дополнительные сведения об объемах фактической работы перевозчика в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении за 2018 год. Однако, поступившая от АО "Центральная ППК" информация представлена не в полном объеме, что не позволило Управлению проверить целесообразность несения указанных затрат соответствии с приведенными положениями Методики N 1649/17, в связи с чем данные затраты обоснованно были отклонены.

Применительно к расходам 2019 года Управлением исключены из расчета тарифа часть понесенных АО "Центральная ППК" затрат по следующим статьям: "Затраты на услуги открытого акционерного общества "Российские железные дороги", "Собственные расходы", "Общехозяйственные расходы", "Прочие расходы", что связано с указанием АО "Центральная ППК" дополнительных затрат в связи с приобретением имущества в лизинг, затрат по охране подвижного состава на основе показателя "отправленные пассажиры", затрат на социальные нужды работников, представляющие собой дополнительные льготы и преимущества, более благоприятные по сравнению с установленными законом, а также не связанные с осуществлением регулируемой деятельности затраты на добровольное страхование транспортных средств, аудит, юридические услуги, рекламу, консультационные услуги, услуги по ведению и хранению реестра владельцев ценных бумаг, подписку на печатные издания, участие в деловых форумах, затраты на уплату обязательных платежей при невыполнении квоты по трудоустройству определенных граждан.

Часть понесенных в 2019 году расходов исключены Управлением в связи с тем, что АО "Центральная ППК" не представило по запросу документы, подтверждающие их расчет (письма Управления от 27 ноября 2020 года, 20 февраля 2021 года, 1 апреля 2021 года, 14 апреля 2021 года), чем не выполнило требования пунктов 36 и 44 Методики N 1649/17.

Поскольку представленные Компанией документы, в том числе по запросам Управления, не подтверждали целесообразность спорных затрат, последние были обоснованно исключены, что соответствует требованиям пунктов 19, 44 Методики N 1649/17.

Доводы кассационной жалобы о неправомерном исключении расходов за прошлые периоды 2018 и 2019 годов фактически сводятся к утверждениям о представлении необходимых документов, подтверждающих размер фактических затрат. Такие утверждения, основанные на собственной оценке доказательств, не опровергают выводы об отклонении расходов за прошлые периоды, которые могут быть включены в состав необходимой валовой выручки только при подтверждении регулирующим органом их целесообразности (пункт 19 Методики N 1649/17). Между тем, представленные в рамках тарифного дела материалы не позволили регулирующему органу убедиться в целесообразности заявленных расходов прошлых лет.

При этом представление при рассмотрении дела судом доказательств обоснованности заявленных расходов, не представленных регулирующему органу, не свидетельствует о порочности оспариваемого приказа.

Кроме того, судом установлено, что АО "Центральная ППК" обратилось в арбитражный суд Орловской области с исковыми заявлениями о взыскании с Департамента убытков за 2018, 2019 годы, образовавшихся вследствие экономических потерь в виде разницы между доходами от продажи билетов и фактическими расходами, возникшими при осуществлении хозяйственной деятельности, то есть, избрало иной способ защиты своего права, на что верно указано судами.

С учетом установленных по делу обстоятельств, судебная коллегия отклоняет и утверждения автора кассационной жалобы о необоснованном исключении заявленных недополученных доходов в связи с превышением планового значения пассажирооборота на 2019 год над фактическим.

Действительно пунктом 49.1.4 Методики N 1649/17 предусмотрено, что в случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.

В данном случае не имелось оснований считать, что в результате отклонения планового значения пассажирооборота от фактически сложившегося за 2019 год Компания понесла некомпенсированные убытки в сумме, которая может быть достоверно определена и подлежит учету при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа на 2021 год и его установлении приказом от 17 мая 2021 года N 209-Т.

Как установлено судами, апелляционным определением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2021 года по делу N А48-11204/2021 частично удовлетворено исковое заявление АО "Центральная ППК" о взыскании убытков за 2019 год, образовавшихся вследствие экономических потерь в виде разницы между доходами от продажи билетов и фактическими расходами, возникшими при осуществлении хозяйственной деятельности: с Орловской области в лице Департамента в пользу АО "Центральная ППК" взысканы убытки в размере 22 079 627 рублей 91 копейки.

Взысканные в судебном порядке убытки не подлежат повторной компенсации путем учета при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды. Относительно непокрытых таким способом расходов (убытков), связанных с отклонением фактического пассажирооборота от планового, следует отметить, что возможность их учета при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа положениями Методики N 1649/17, в том числе пункта 49.1.4, не ограничена каким-либо одним последующим периодом.

С учетом изложенного, судебной коллегией отклоняются доводы кассационной жалобы о неправомерном исключении из необходимой валовой выручки заявленных Компанией расходов.

Правомерно отклонены судами и ссылки Общества на неверное использование Управлением при расчете тарифа завышенного объемного показателя пассажирооборота, не согласованного с Федеральным агентством железнодорожного транспорта и Федеральной антимонопольной службой.

В соответствии с пунктом 14(2) Положения N 643 органы регулирования субъектов Российской Федерации при определении экономически обоснованного уровня тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении определяют прогнозный объем оказываемых услуг в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, а также комплексным планом транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации на средне- и долгосрочную перспективу в части пригородных пассажирских перевозок, утвержденным в установленном порядке.

Расчет экономически обоснованных расходов (затрат) перевозчика выполняется на основе объемных показателей работ перевозчика за отчетный год, ожидаемых в текущем году в соответствии с договором на организацию транспортного обслуживания населения, заключаемым уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с перевозчиком в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2014 года N 857-р "Об утверждении Концепции развития пригородных пассажирских перевозок железнодорожным транспортом", и прогноза на период регулирования с учетом данных о маршрутах перевозок по соответствующему субъекту Российской Федерации за предшествующий год (пункт 36 Методики N 1649/17).

Согласно пункту 49.1.1 Методики N 1649/17 определение и установление объемов транспортной работы и перевозок осуществляется уполномоченным органом (уполномоченными органами) субъекта Российской Федерации в соответствии с Контрактом.

Объемные и качественные показатели пассажирских перевозок, предусмотренные контрактом, должны также соответствовать комплексному плану транспортного обслуживания населения.

Существенными параметрами при прогнозировании объемных и качественных показателей пассажирских перевозок являются: "отправленные пассажиры", "перевезенные пассажиры", "пассажирооборот", "населенность вагона", "вагоно-километры", "составность поездов", "рабочий парк вагонов".

Органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта при формировании условий Контракта определяется прогноз количества перевезенных пассажиров и маршруты следования поездов, с учетом которых прогнозируется пассажирооборот. Определение прогноза вагоно-километров осуществляется с учетом пассажирооборота и прогнозируемой нормативной населенности вагонов. С учетом сложившейся за отчетный период фактической населенности вагонов могут быть установлены предельные отклонения нормативной населенности вагонов на прогнозируемый период. Допускается увеличение нормативной населенности вагонов с учетом недопущения ухудшения качества проезда пассажиров (недопустимости существенного роста населенности). Снижение нормативной населенности вагонов допускается с учетом обоснованности объемов транспортного заказа (количества поездов и их составности).

При прогнозировании объемов транспортной работы в текущем и очередном годах органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта, принимается во внимание фактическая (за три года, предшествующих текущему) и прогнозируемая динамика количества перевезенных пассажиров в разрезе субъектов Российской Федерации.

При наличии отклонения динамики количества перевезенных пассажиров от динамики пассажирооборота, предусмотренной Контрактом, до пересмотра Контракта органом регулирования принимается расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, согласованный с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области транспорта.

В соответствии с пунктом 49.1.2 Методики N 1649/17 при возникновении разногласий по объемным показателям перевозок для расчета экономически обоснованных затрат и уровня тарифов, необходимые показатели принимаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения услугами железнодорожного транспорта при согласовании с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта и с федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий.

Органом, ответственным за организацию транспортного обслуживания населения на территории Орловской области, на день принятия оспариваемого нормативного правового акта являлся Департамент.

Как установлено судами, в договоре на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Орловской области от 30 ноября 2020 года прогнозный объем пассажирооборота на 2021 год согласован сторонами не был, в связи с чем Департаментом показатель пассажирооборота был рассчитан с учетом фактических данных за три года, предшествующих текущему (2017 - 2019 годы), и прогнозируемой динамики количества переведенных пассажиров на 2021 год в размере 49 711 054 пассажиро-километров.

Письмами от 16 февраля 2021 года и от 9 апреля 2021 года Департамент направил сведения об указанном спрогнозированном объеме пассажирооборота для согласования в Федеральную антимонопольную службу и в Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Таким образом, все действия по согласованию объема пассажирооборота органами власти Орловской области были предприняты, в согласовании спрогнозированных объемных показателей перевозок не отказано, в меньшем размере показатель пассажирооборота в пассажиро-километрах не согласован, на такие обстоятельства заявитель кассационной жалобы не ссылается.

При таких данных не имелось оснований для использования иного показателя пассажирооборота для расчета экономически обоснованного уровня тарифов, чем примененный расчетный показатель пассажирооборота с учетом динамики количества перевезенных пассажиров, определенный Департаментом как органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области транспорта.

В этой связи судебной коллегией отклоняются доводы кассационной жалобы о неправомерном завышении показателя пассажирооборота до 49 711 054 при расчете уровня тарифов на 2021 год.

Таким образом, как в части определения размера необходимой валовой выручки, так и в части показателя пассажирооборота, примененного при расчете тарифа, оспариваемый приказ не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Такие основания для отказа в удовлетворении административного иска по настоящему делу имелись.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом апелляционной инстанции не допущено. Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного постановления не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Орловского областного суда от 18 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 18 ноября 2022 года.