Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2022 г. по делу N 8а-27725/2022[88а-32119/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Иванова А.Е.

рассмотрела кассационную жалобу администрации муниципального образования город-курорт Анапа на решение Анапского городского суда Краснодарского края от 17 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "СЗ Прогресс", Кузнецова Н.Д, Мустафаевой Ф.М. к администрации муниципального образования город-курорт Анапа об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

ООО "СЗ Прогресс", Кузнецов Н.Д, Мустафаева Ф.М. обратились в Анапский городской суд Краснодарского края с административным исковым заявлением, в котором просили признать незаконным постановление администрации муниципального образования город-курорт Анапа (далее - администрация) от 20 июля 2020 года N "Об отмене разрешения на строительство от 13 августа 2019 года N" в отношении объекта "Жилой комплекс по адресу: "адрес"" (далее - спорный объект).

В обоснование административного иска указали, что на основании разрешения на строительство от 13 августа 2019 года N ООО "СЗ Прогресс" является застройщиком спорного объекта. Постановлением администрации 20 июля 2020 года N отменено указанное разрешение на строительство. Административные истцы полагают, что принятый муниципальный правовой акт является незаконным, существенным образом нарушает их права и законные интересы. Ссылаются на то, что постановление администрации от 20 июля 2020 года N принято на основании статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ). Между тем перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство определен нормами части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), в данном случае такие основания отсутствовали. Также указывают на отсутствие нарушений требований закона при выдаче разрешения на строительство от 13 августа 2019 года N в связи с чем у административного ответчика не имелось правовых оснований для его отмены в порядке самоконтроля. Ввиду того, что ООО "СЗ Прогресс" и Кузнецовым Н.Д, Мустафаевой Ф.М. были заключены инвестиционные договоры на строительство спорного объекта, оспариваемым муниципальным правовым актом им созданы препятствия для получения результата инвестиционной деятельности, тем самым допущено нарушение их прав и интересов.

Решением Анапского городского суда Краснодарского края от 17 декабря 2021 года административный иск удовлетворен, признано незаконным постановление администрации от 20 июля 2020 года N "Об отмене разрешения на строительство от 13 августа 2019 года N", выданное в отношении спорного объекта.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2022 года решение Анапского городского суда Краснодарского края от 17 декабря 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 9 августа 2022 года, администрация ставит вопрос об отмене решения Анапского городского суда Краснодарского края от 17 декабря 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2022 года. Как указывает заявитель, разрешение на строительство спорного объекта изначально выдано с нарушением требований градостроительного законодательства, поскольку земельный участок, находящийся по адресу: "адрес", расположен в границе охранной зоны "данные изъяты", строительство в которой не допускается. Обращает внимание суда на то, что земельный участок был выделен административному истцу 22 декабря 2017 года, то есть позже, чем установлена охранная зона вокруг "данные изъяты"; данная зона отображена в Генеральном плане муниципального образования город-курорт Анапа, а также в правилах землепользования и застройки, закрепленных решениями представительного органа местного самоуправления - Совета муниципального образования город-курорт Анапа. Считает, что отмененное разрешение на строительство непосредственным образом затрагивало права и законные интересы "данные изъяты" Также администрация ссылается на отмену градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" от 16 августа 2019 года N по адресу: "адрес", который уменьшал границы охранной зоны "данные изъяты" в обход документов территориального планирования. По мнению заявителя, отмененное разрешение на строительство спорного объекта, состоящего из трех 15-этажных многоквартирных домов, было выдано в нарушение распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20 сентября 2018 года N 254-р "Об ограничении этажности объектов при застройке приморских зон в муниципальных образования Краснодарского края, а также отнесении объектов жилищного строительства в таких зонах к условно-разрешенным видам объектов капитального строительства".

Кроме того, администрация относится критически к заключению судебной экспертизы, так как в заключении эксперт произвел исследования без учета нахождения земельного участка в границе охранной зоны "данные изъяты", не отразив ее наличие в своем исследовании, а также без учета нахождения земельного участка в трехсотметровой зоне ограничения жилой застройки. Считает, что отсутствуют объективные доказательства нарушения оспариваемым постановлением прав и законных интересов административных истцов - физических лиц, в связи с чем их действия следует квалифицировать как злоупотребление процессуальным правом, направленным на искусственное изменение подведомственности спора и вывод дела из подведомственности арбитражного суда.

Определением судьи от 23 августа 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Русов В.В, Кузнецов Н.Д, Мустафаева Ф.М, представитель управления имущественных отношений администрации в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя администрации, управления архитектуры и градостроительства администрации Полежаевой А.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителей ООО "СЗ Прогресс" Козей Е.К, Домницкого Н.Н, представителей Кузнецова Н.Д. по доверенностям Ивановой Д.А, Домницкого Н.Н, возражавших против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как следует из материалов дела, на основании договора аренды земельного участка от 28 декабря 2017 года N, соглашения о передаче прав и обязанностей от 5 марта 2018 года, дополнительного соглашения от 15 июля 2019 года, договоров о передаче прав и обязанностей от 15 и 16 июля 2019 года ООО "СЗ Прогресс" принадлежит на праве аренды земельный участок площадью 25 292 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" из категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - многоэтажная жилая застройка, расположенный по адресу: "адрес"

4 июля 2019 года администрацией выдан градостроительный план N этого земельного участка, которым предусмотрено строительство в его границах многоквартирного жилого дома.

13 августа 2019 года застройщику - ООО "СЗ Прогресс" выдано разрешение на строительство N спорного объекта (с учетом приложения от 27 августа 2019 года).

13 января и 3 февраля 2020 года ООО "СЗ Прогресс" и Кузнецов Н.Д, Мустафаева Ф.М. заключили инвестиционные договоры, по условиям которых застройщиком после окончания строительства капитального спорного объекта передаются в собственность инвесторов нежилые помещения.

Постановлением администрации от 20 июля 2020 года N указанное разрешение на строительство было отменено.

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что проектная документация в отношении спорного объекта в полном объеме соответствует требованиям градостроительных, строительных, иных норм и правил, имеющейся правоустанавливающей документации на земельный участок, а также выданной разрешительной документации (градостроительный план и разрешение на строительство) и требованиям градостроительного регламента муниципального образования город-курорт Анапа, действующего на дату выдачи разрешения на строительство. Для получения разрешения на строительство застройщиком была представлена в уполномоченный орган местного самоуправления в полном объеме вся необходимая документация, предусмотренная нормами статьей 51 ГрК РФ.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, отметив, что оспариваемое постановление администрации не содержит оснований его принятия, не раскрывает обстоятельства, свидетельствующие о наличии признаков нарушения действующего законодательства, не имеет ссылки на соответствующие положения норм права, которые влекут отмену разрешения на строительство.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает данные выводы судов ошибочными и преждевременными.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 данной статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с названным Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом, или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 данной статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом", Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос". К указанному заявлению прилагаются необходимые документы и сведения, перечисленные в данной норме (часть 7 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ полномочные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" или Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, за исключением случая, предусмотренного частью 11.1 данной статьи:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Как указано в части 3 статьи 13 Федерального закона от 19 июля 1998 года N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (в редакции, действовавшей на время выдачи разрешения на строительство), в целях получения достоверной информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны, в которых устанавливаются ограничения использования земельных участков. Положение об охранных зонах стационарных пунктов наблюдений утверждается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 Положения о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 года N 972 и действовавшего на дату выдачи разрешения на строительство спорного объекта, в целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении вокруг стационарных пунктов наблюдений (кроме метеорологического оборудования, устанавливаемого на аэродромах) создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны.

Размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий (пункт 4 Положения).

В пределах охранных зон стационарных пунктов наблюдений устанавливаются ограничения на хозяйственную деятельность, которая может отразиться на достоверности информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении (пункт 6 Положения).

Кроме того, действующим в период спорных правоотношений постановлением Совмина СССР от 6 января 1983 года N 19 "Об усилении мер по обеспечению сохранности гидрометеорологических станций, осуществляющих наблюдение и контроль за состоянием природной среды" вокруг гидрометеорологических станций любых видов, производящих метеорологические, морские гидрометеорологические, аэрологические и другие наблюдения, установлены охранные зоны в виде участка земли (водного пространства), ограниченного замкнутой линией, отстоящей от границ территорий этих станций на 200 метров во все стороны. Данным постановлением также определено, что работы по строительству зданий и сооружений в охранной зоне гидрометеорологических станций могут производиться только с согласия органов, в систему которых входят гидрометеорологические станции.

Вместе с тем доводы административного ответчика о том, что спорный земельный участок, на который выдано разрешение на строительство многоквартирных домов, входит в охранную зону метеостанции, оставлены судами без внимания и соответствующей оценки.

Кроме того, доводы администрации о том, что разрешение на строительство было выдано в нарушение распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 20 сентября 2018 года N 254-р, которым ограничена предельная этажность капитальных объектов в трехсотметровой зоне от береговой линии Черного и Азовского морей, также судами не проверены и им оценка не дана.

Данные обстоятельства являются юридически значимыми для разрешения спора по существу.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного решения судов обеих инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Анапский городской суд Краснодарского края в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Анапского городского суда Краснодарского края от 17 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 17 мая 2022 года отменить, административное дело N 2а-26/2021 направить на новое рассмотрение в Анапский городской суд Краснодарского края в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 2 декабря 2022 года.