Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2022 г. по делу N 8а-31435/2022[88а-35829/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Монмаря Д.В.

рассмотрела кассационную жалобу Дроздова Р.Ю. на решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 5 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Дроздова Р.Ю. к администрации муниципального образования г. Краснодар об оспаривании решений.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Дроздов Р.Ю. обратился в Первомайский районный суд. г. Краснодара с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать незаконными решения об отказе в согласовании схемы расположения земельного участка общей площадью 3570, 52 кв. м вблизи земельного участка, находящегося по адресу: "адрес" (далее - спорный участок), датированные 22 сентября, 19 октября, 9 декабря 2020 года и 2 сентября 2021 года; возложить на административного ответчика обязанность устранить допущенные нарушения путем согласования схемы расположения земельного участка, постановки указанного земельного участка на государственный кадастровый учет и государственной регистрации права собственности на спорный участок.

В обоснование административного иска Дроздов Р.Ю. указал, что он обратился в администрацию муниципального образования город Краснодар (далее - администрация) с заявлением об утверждении схемы расположения спорного земельного участка для садоводства. Оспариваемыми решениями администрации в предоставлении муниципальной услуги об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории отказано. Полагая данные отказы незаконными и нарушающими его права и законные интересы, административный истец обратился в суд с данным административным исковым заявлением.

На основании определения Первомайского районного суда г. Краснодара от 10 ноября 2020 года административное дело передано по подсудности в Прикубанский районный суд г. Краснодара.

Решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 5 октября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 5 октября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 12 сентября 2022 года, Дроздов Р.Ю. ставит вопрос об отмене решения Прикубанского районного суда г. Краснодара от 5 октября 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года. Как указывает заявитель, судами не дана оценка апелляционному определению Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 года, которым признаны недействующими правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденные решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6 (далее - ПЗЗ). Также ссылается на то, что судами не исследован вопрос правомерности применения к спорным отношениям по заявлению Дроздова Р.Ю. от 14 сентября 2020 года ПЗЗ, которые применяются после 22 июля 2021 года. Считает, что суд необоснованно применил положения статьи 39.28 Земельного кодекса Российской Федерации. Обращает внимание на нарушение норм процессуального права, выразившихся в несоответствии протокола судебного заседания его аудиозаписи.

Определением судьи от 29 сентября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Представители администрации и ТСН "Солнышко" в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения Дроздова Р.Ю. и его представителя Дроздова Ю.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как видно из материалов дела, согласно протоколу общего собрания собственников земельных участков ТСН "Солнышко" от 12 июля 2020 года N 30, Дроздов Р.Ю. был принят в члены ТСН "Солнышко", ему выделен земельный участок площадью 3570, 52 кв. м вблизи земельного участка, расположенного по адресу: г. Краснодар, с/т "Солнышко", ул. Веселая, 152.

В 2020 году административным истцом была подготовлена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, планируемого к формированию, которой установлены границы спорного земельного участка.

Дроздов Р.Ю. обратился в администрацию по вопросу формирования и предоставления в собственность бесплатно или в аренду садового участка.

По итогам рассмотрения заявлений Дроздова Р.Ю. административным ответчиком приняты решения от 22 сентября, 19 октября, 9 декабря 2020 года и 2 сентября 2021 года об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление в собственность бесплатно или аренду земельных участков членам некоммерческих организаций для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, членам садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций на территории муниципального образования город Краснодар".

В силу пункта 2.7 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 137-ФЗ) до 1 марта 2022 года члены некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 года для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, и члены садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, имеют право независимо от даты вступления в члены указанных некоммерческих организаций приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, если такой земельный участок соответствует в совокупности следующим условиям:

земельный участок образован из земельного участка, предоставленного до дня вступления в силу данного Федерального закона для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства некоммерческой организации, указанной в абзаце 1 названного пункта, либо иной организации, при которой была создана или организована такая некоммерческая организация;

по решению общего собрания членов указанной некоммерческой организации о распределении земельных участков между членами указанной некоммерческой организации либо на основании другого документа, устанавливающего распределение земельных участков в указанной некоммерческой организации, земельный участок распределен данному члену указанной некоммерческой организации;

земельный участок не является изъятым из оборота, ограниченным в обороте и в отношении земельного участка не принято решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд.

Как указано в пункте 2.8 статьи 3 Закона N 137-ФЗ, в случае, предусмотренном пунктом 2.7 данной статьи, предоставление земельного участка гражданину в собственность или в аренду осуществляется на основании решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 39.2 ЗК РФ, на основании заявления гражданина или его представителя. К указанному заявлению прилагаются:

схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, подготовленная гражданином. Представление данной схемы не требуется при наличии утвержденных проекта межевания территории, в границах которой расположен земельный участок, проекта организации и застройки территории некоммерческой организации, указанной в абзаце 1 пункта 2.7 данной статьи, либо при наличии описания местоположения границ такого земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости;

протокол общего собрания членов некоммерческой организации, указанной в абзаце 1 пункта 2.7 названной статьи, о распределении земельных участков между членами такой некоммерческой организации или иной документ, устанавливающий распределение земельных участков в этой некоммерческой организации, либо выписка из указанного протокола или указанного документа.

Согласно пункту 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в том числе в соответствии с одним из следующих документов: проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации; проектная документация лесных участков; утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 данного Кодекса.

Пунктом 16 статьи 11.10 ЗК РФ предусмотрены основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка, а именно: несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 указанной статьи; полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек; разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 данного Кодекса требований к образуемым земельным участкам; несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории; расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

Так, 22 сентября 2020 года администрацией рассмотрено землеустроительное дело от 14 сентября 2020 года о предоставлении Дроздову Р.Ю. в собственность бесплатно земельного участка для садоводства и огородничества, по итогам которого было установлено, что "данные изъяты", членом которой административный истец является согласно приложенным к материалам дела документам, не является некоммерческой организацией, созданной для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства. Руководствуясь пунктом 1 статьи 39.16 ЗК РФ, администрация приняла решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление в собственность бесплатно или аренду земельных участков членам некоммерческих организаций для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, членам садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций на территории муниципального образования город Краснодар".

19 октября 2020 года администрацией рассмотрено землеустроительное дело от 29 сентября 2020 года о предоставлении Дроздову Р.Ю. в собственность бесплатно спорного земельного участка для садоводства и огородничества. Согласно заключению департамента архитектуры и градостроительства администрации 13 октября 2020 года N установлено следующее: схема расположения земельного участка не соответствует форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с пунктом 12 статьи 11.10 ЗК РФ (не отображены красные линии линейного объекта); выявлено пересечение границ рассматриваемого земельного участка с границами земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты"; в соответствии с ПЗЗ рассматриваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах (зоне садоводческих товариществ (СХ. 1) и производственной зоне (П).

Указанные обстоятельства послужили основанием для принятия административным ответчиком решения об отказе Дроздову Р.Ю. в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление в собственность бесплатно или аренду земельных участков членам некоммерческих организаций для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, членам садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций на территории муниципального образования город Краснодар", по основаниям, предусмотренным подпунктами 1, 2 пункта 16 статьи 11.10 ЗК РФ, пунктом 19 статьи 39.16 ЗК РФ.

9 декабря 2020 года администрацией рассмотрено землеустроительное дело от 27 октября 2020 года о предоставлении Дроздову Р.Ю. в собственность бесплатно спорного земельного участка для садоводства и огородничества.

Согласно заключению департамента архитектуры и градостроительства администрации от 6 ноября 2020 года, в соответствии с ПЗЗ рассматриваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах (зоне садоводческих товариществ (СХ. 1) и производственной зоне (П). Из представленной выписки из протокола N общего собрания собственников "данные изъяты"" от 12 июля 2020 года следует, что выделенный земельный участок из земель товарищества площадью 3570 кв. м, прилегающий к земельному участку по "адрес", частично относится к имуществу общего пользования товарищества. В случае, если рассматриваемый земельный участок входит в территорию общего назначения "данные изъяты", у Дроздова Р.Ю. отсутствует право на приобретение данного земельного участка. В виду нахождения земельного участка в двух территориальных зонах предоставление его невозможно.

На основании изложенного, в соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 16 статьи 11.10, пунктами 3, 19 статьи 39.16 ЗК РФ администрацией принято решение об отказе в предоставлении муниципальной услуги "Предоставление в собственность бесплатно или аренду земельных участков членам некоммерческих организаций для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, членам садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций на территории муниципального образования город Краснодар".

2 сентября 2021 года администрацией рассмотрено заявление административного истца от 12 августа 2021 года с материалами землеустроительного дела о предоставлении в собственность бесплатно спорного земельного участка.

Согласно заключению департамента архитектуры и градостроительства администрации от 23 августа 2021 года N, в соответствии с ПЗЗ в редакции решения от 22 июля 2021 года N 17 п. 19, рассматриваемый земельный участок расположен в зоне размещения садоводств (СХ-1), согласно которой размер образуемого земельного участка не соответствует установленным требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков (в зоне размещения садоводства (СХ-1) для вида разрешенного использования "ведение садоводства" минимальная площадь земельного участка - 400 кв. м, максимальная - 1000 кв. м).

По сведениям, имеющимся в департаменте муниципальной собственности и городских земель администрации, а также в соответствии с государственным актом на право бессрочного (постоянного) пользования землей от 10 сентября 1992 года и проектом организации территории "данные изъяты" заверенным председателем "данные изъяты" и утвержденным исполняющим обязанности главы Калининской поселковой администрации, администрация указала, что испрашиваемый земельный участок не входит в границы земель "данные изъяты"

Учитывая изложенное, на основании пункта 1 статьи 39.16 ЗК РФ, административным ответчиком принято решение об отказе в предоставлении в собственность бесплатно спорного земельного участка.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что представленная Дроздовым Р.Ю. схема расположения земельного участка не соответствует вышеуказанным требованиям действующего законодательства в их правовой взаимосвязи, кроме того, административным ответчиком были установлены иные, предусмотренные статьей 39.16 ЗК РФ основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с приведенными выводами судов, поскольку они являются преждевременными, сделанными без учета обстоятельств дела.

Фактически суды ограничились изложением оснований отказов администрации в предоставлении муниципальной услуги, не исследовав причины таких отказов.

Как обоснованно отмечено в кассационной жалобе, судами не дана оценка представленному в материалы дела апелляционному определению судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 24 июня 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Дроздова Р.Ю. об оспаривании отдельных положений ПЗЗ. Данным судебным актом признаны не действующими со дня принятия апелляционного определения ПЗЗ в части отнесения формируемого земельного участка площадью 3570, 52 кв. м вблизи земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного по адресу: "адрес", к производственной зоне (П).

Вместе с тем одним из оснований для отказа в предоставлении в собственность бесплатно спорного земельного участка являлось именно отнесение участка к производственной зоне (П).

Кроме того, судами не исследован вопрос организационно-правовой формы "данные изъяты" что, в свою очередь, также было основанием для вынесения оспариваемого отказа администрации от 22 сентября 2020 года.

Перечисленные обстоятельства являются юридически значимыми при разрешении данного спора.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного решения судов обеих инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 5 октября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года отменить, административное дело N 2а-10213/2021 направить на новое рассмотрение в Прикубанский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 30 ноября 2022 года.