Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2022 г. по делу N 8а-33045/2022[88а-37430/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Виноградовой А.И. на решение Сакского районного суда Республики Крым от 5 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 4 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Виноградовой А.И. к администрации Сакского района Республики Крым, начальнику Управления архитектуры, градостроительства и наружной рекламы администрации Сакского района Республики Крым об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Виноградова А.И. обратилась в Сакский районный суд Республики Крым с административным исковым заявлением, в котором просила признать незаконным решение начальника управления архитектуры, градостроительства и наружной рекламы администрации Сакского района (далее - начальник Управления) об отклонении от рассмотрения проекта планировки и проекта межевания части территории, расположенной в границах кадастрового квартала "данные изъяты" "данные изъяты" в отношении территории ориентировочной площадью 59 999 кв. м, включающей в границы земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" (далее - спорная территория), изложенное в письме от 7 декабря 2021 года N; возложить на административного ответчика обязанность осуществить действия по организации публичных слушаний и утверждению проекта планировки и проекта межевания части спорной территории.

В обоснование административного иска Виноградова А.И. указала, что является собственником земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в "адрес". Постановлением главы администрации Сакского района от 11 июня 2021 года административному истцу разрешено разработать проект планировки и проект межевания в отношении территории, ориентировочной площадью 59 999 кв. м, включающей принадлежащий ей земельный участок. На основании выданного технического задания Виноградовой А.И. разработаны указанные проекты, которые 9 ноября 2021 года направлены в адрес главы администрации Сакского района Республики Крым. Однако в соответствии с письмом начальника Управления Кирсанова А.С. от 7 декабря 2021 года N вышеуказанные проекты отклонены от рассмотрения в связи с тем, что в администрацию района не поступило задание на выполнение инженерных изысканий. Административный истец считает такое решение незаконным и препятствующим осуществлению его прав.

Решением Сакского районного суда Республики Крым от 5 апреля 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 4 июля 2022 года решение Сакского районного суда Республики Крым от 5 апреля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 26 сентября 2022 года, Виноградова А.И. ставит вопрос об отмене решения Сакского районного суда Республики Крым от 5 апреля 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 4 июля 2022 года. Как указывает заявитель, суды не выяснили, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия начальника Управления на принятие оспариваемого решения. Указывает на наличие задания на проведение инженерных изысканий с указанием их видов в утвержденном уполномоченным лицом техническом задании по составлению проекта планировки и проекта межевания части спорной территории, чему судами не дана надлежащая оценка. Ссылается на нарушение административным ответчиком части 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), поскольку направленная для утверждения в администрацию Сакского района разработанная документация отклонена без направления ее на доработку. Обращает внимание на то, что судами не выяснилось, какие вообще документы направлялись в администрацию Сакского района для получения согласия на разработку документации по планировке территории и какие направлялись для утверждения разработанной проектной документации.

Определением судьи от 13 октября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Административный истец, административные ответчики в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя Виноградовой А.И. по доверенности Комаровой И.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и обсудив доводы жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ).

Как видно из материалов дела, административный истец Виноградова А.И. имеет в собственности земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства на полевых участках площадью 59 999 кв. м, расположенного в "адрес", с кадастровым номером "данные изъяты", что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 14 марта 2016 года.

На основании заявления Виноградовой А.И. от 28 января 2021 года постановлением первого заместителя главы администрации Сакского района от 11 июня 2021 года ей разрешено приступить к разработке проекта планировки и проекта межевания части спорной территории, для чего выдано Техническое задание от 28 июня 2021 года N

На основании вышеуказанного технического задания 9 ноября 2021 года Виноградова А.И. направила в администрацию Сакского района соответствующий проект планировки и проект межевания территории для проведения проверки, согласования и последующего утверждения.

Рассмотрев названное заявление и приложенные к нему материалы, начальник Управления Кирсанов А.С. предоставил Виноградовой А.И. ответ от 7 декабря 2021 года N, в котором, ссылаясь на то, что в администрацию Сакского района задание на выполнение инженерных изысканий не поступало, отклонил предоставленный административным истцом проект планировки и проект межевания территории.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение принято в рамках полномочий должностного лица административного органа, установленный порядок принятия оспариваемого решения не нарушен, имелись предусмотренные законом основания для его принятия, содержание указанного решения соответствует нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. Кроме того, суд указал на отсутствие данных о предоставлении административным истцом для утверждения органом местного самоуправления проекта задания на выполнение инженерных изысканий, который бы соответствовал Правилам выполнения инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории (далее - Правила), и был бы в последующем утвержден указанным органом, и на его основе проведены соответствующие инженерные изыскания.

Суд апелляционной инстанции согласился с данными выводами районного суда.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает данные выводы судов ошибочными и преждевременными.

В соответствии с частью 4 статьи 41 ГрК РФ видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 данной статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6 статьи 41 ГрК РФ).

Частью 10 статьи 45 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, если иное не предусмотрено частью 10.2 упомянутой статьи.

Частью 1 статьи 46 ГрК РФ установлено, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 ГрК РФ, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно части 1 статьи 41.2 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с материалами и результатами инженерных изысканий в случаях, предусмотренных в соответствии с частью 2 указанной статьи.

Виды инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, порядок их выполнения, а также случаи, при которых требуется их выполнение, устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 41.2 ГрК рФ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года N 402 утверждены Правила.

В соответствии с пунктом 2 Правил выполнение инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории, осуществляется в следующих случаях:

а) недостаточность материалов инженерных изысканий, размещенных в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, Едином государственном фонде данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, схемах комплексного использования и охраны водных объектов и государственном водном реестре;

б) невозможность использования ранее выполненных инженерных изысканий с учетом срока их давности, определенного в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу пункта 4 Правил достаточность материалов инженерных изысканий определяется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления, физическими или юридическими лицами, по инициативе которых принимается решение о подготовке документации по планировке территории (далее - инициатор), либо лицом, принимающим решение о подготовке документации по планировке территории самостоятельно в соответствии с частью 1.1 статьи 45 ГрК РФ, до принятия решения о ее подготовке.

Инициатором составляется проект задания на выполнение инженерных изысканий и направляется одновременно с документами, необходимыми для принятия решения о подготовке документации по планировке территории, лицу, принимающему решение о подготовке документации по планировке территории. Задание на выполнение инженерных изысканий утверждается указанным лицом одновременно с принятием указанного решения.

В случае отказа в принятии решения о подготовке документации по планировке территории задание на выполнение инженерных изысканий возвращается инициатору без утверждения.

Ответственность за полноту и достоверность данных в задании на выполнение инженерных изысканий, предусмотренная законодательством Российской Федерации, возлагается на инициатора (пункт 6 Правил).

Пунктом 14 Правил предусмотрено, что результаты инженерных изысканий оформляются в виде технического отчета о выполнении инженерных изысканий, состоящего из текстовой и графической частей, а также приложений к нему в текстовой, графической, цифровой и иных формах.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2017 года N 407 также утвержден Перечень видов инженерных изысканий, необходимых для подготовки документации по планировке территории.

Согласно пункту 1 данного Перечня при подготовке документации по планировке территории необходимо выполнение следующих видов инженерных изысканий: инженерно-геодезические изыскания; инженерно-геологические изыскания; инженерно-гидрометеорологические изыскания; инженерно-экологические изыскания.

Из материалов дела видно, что в техническом задании от 28 июня 2021 года N на разработку проекта планировки и проекта межевания части спорной территории, согласованном начальником отдела архитектуры, градостроительства, земельных отношений и наружной рекламы администрации Сакского района Республики Крым ФИО1 и заместителем главы администрации Сакского района Республики Крым ФИО2, указано на необходимость содержания в материалах по обоснованию проекта планировки территории результатов инженерных изысканий в объеме, предусмотренном разрабатываемой исполнителем работ программой инженерных изысканий.

Раздел V технического задания предусматривает содержание материалов изысканий, а именно топографо-геодезические изыскания, геологические изыскания, экологические изыскания, отчет о гидрометеорологических изысканиях. В данном разделе разъяснено, что указанные документы сдаются в полном объеме, в виде отдельных томов, оформленных в соответствии с требованиями действующего законодательства, на бумажном носителе.

Согласно заявлению Виноградовой А.И, адресованному главе администрации Сакского района Республики Крым ФИО3, в рамках исполнения постановления администрации Сакского района Республики Крым от 11 июня 2021 года N, в соответствии с техническим заданием от 28 июня 2021 года N, направлен проект планировки и проект межевания территории с приложениями для проведения проверки, согласования и последующего утверждения. Из приложения усматривается, что заявителем, в частности, представлены результаты инженерных изысканий, технические отчеты об инженерно-геодезических изысканиях, об инженерно-геологических изысканиях, об инженерно-гидрометеорологических изысканиях, об инженерно-экологических изысканиях.

Вместе с тем данным обстоятельствам судами оценка не дана.

Кроме того, в силу части 4 статьи 46 ГрК РФ орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа в течение двадцати рабочих дней со дня поступления документации по планировке территории, решение об утверждении которой принимается в соответствии с приведенным Кодексом органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа, осуществляет проверку такой документации на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 ГрК РФ. По результатам проверки указанные органы обеспечивают рассмотрение документации по планировке территории на общественных обсуждениях или публичных слушаниях либо отклоняют такую документацию и направляют ее на доработку.

Разрешая заявленные требования, суды обеих инстанций оспариваемое решение начальника Управления на соответствие требованиям части 4 статьи 46 ГрК РФ должным образом не проверили.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного решения судов обеих инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Сакский районный суд Республики Крым в ином составе судей.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Сакского районного суда Республики Крым от 5 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Крым от 4 июля 2022 года отменить, административное дело N 2а-1262/2022 направить на новое рассмотрение в Сакский районный суд Республики Крым в ином составе судей.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 2 декабря 2022 года.