Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2022 г. по делу N 8а-21515/2022[88а-21360/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Главы Республики Бурятия и Народного Хурала Республики Бурятия на решение Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2022 года по делу N 3а-30/2022 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании недействующим в части Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года N 113-I "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия", Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителей кассаторов Тришкиной Е.С, и Дампиловой М.В, поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя истца Малыгина А.В. на кассационную жалобу, заключение прокурора Волковой А.Г, просившего оставить кассационную жалобу без удовлетворения, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

19 апреля 1995г. Народным Хуралом Республики Бурятия был принят Закон Республики Бурятия N113-1 "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" (далее - Закон N113-1, Закон РБ).

Закон опубликован в официальных печатных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия - "Бурятия", N 86, 12 мая 1995г.; "Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия", N 4, 1995.

Законом Республики Бурятия от 24 апреля 2002 г. N 1000-II (далее ? Закон N1000-11) в Закон N 113-1 внесены изменения и дополнения путем принятия его в новой редакции. Указанный закон опубликован в официальных печатных изданиях "Бурятия", N 79 от 30 апреля 2002г, Официальный вестник N 15, "Собрание законодательства Республики Бурятия", N 5, 2002.

Пунктом 4 статья 23 Закона N113-1 (в редакции Закона N 1000-П) предусмотрено, что депутату Народного Хурала, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале или в его органах, а также за время его работы с избирателями, выплачивается средний заработок по основному месту работы.

В последующем в Закон N113-1 неоднократно вносились изменения и дополнения, в настоящее время он действует в редакции Закона Республики Бурятия от 9 марта 2022г. N1968-VI, однако пункт 4 статьи 23 Закона действует в редакции Закона N1000-11.

Полагая, что п.4 ст.23 Закона Республики Бурятия N113-1 (в редакции Закона N 1000-П) не соответствует нормам федерального законодательства, ОАО "Российские железные дороги" обратилось в суд с иском (требования по которому были уточнены в ходе рассмотрения дела) о признании данной нормы недействующей в той мере, в которой она возлагает на работодателя обязанность выплачивать средний заработок по основному месту работы работнику - депутату Народного Хурала, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале или в его органах, а также за время его работы с избирателями.

Обосновывая исковые требования, административный истец указал, что оспариваемая норма нарушает права административного истца, обязывая выплачивать заработную плату работникам - депутатам Народного Хурала Республики Бурятия на непостоянной основе, в период исполнения ими депутатских обязанностей. Оспариваемое положение противоречит нормам Трудового Кодекса РФ: статьям 6, 165, 170, так как предусматривает обязанность работодателя осуществлять выплаты, не предусмотренные Трудовым Кодексом РФ и не связанные с выполнением такими работниками своих трудовых обязанностей.

Кроме того, истец указал, что ответчик осуществил правовое регулирование с превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, поскольку вопросы оплаты труда относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. Региональные законодательные органы вправе установить компенсации таким работникам, выплачиваемые за счет бюджета соответствующего субъекта (в порядке ст. 170 ТК РФ), а не за счет работодателя. Оспариваемая норма является неопределенной, так как прямо не указывает на то, кем должен выплачиваться средний заработок депутату в указанные периоды.

Решением Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 года (далее-решение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) иск удовлетворен, признан не действующим с момента вступления в законную силу решения суда пункт 4 статьи 23 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 года N 113-1 "О статусе депутатов Народного Хурала Республики Бурятия" (в редакции Закона Республики Бурятия от 7 октября 2021г. N1673-VI), суд обязал Народный Хурал Республики Бурятия, Главу Республики Бурятия опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органов государственной власти Республики Бурятия, на официальном Интернет-портале органов государственной власти Республики Бурятия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.egov-buryatia.ru, официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Глава Республики Бурятия (далее -кассатор 1) и Народный Хурал Республики Бурятия (далее-кассатор 2) просят отменить судебные акты, указывая, что разрешая заявленные требования в пользу истца, ключевым доводом в решении Верховного Суда Республики Бурятия стало противоречие пункта 4 статьи 23 Закона РБ N 113-1 положениям статьи 170 Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ), согласно которой за работодателем закрепляется обязанность исключительно по освобождению работника от работы с сохранением за ним места работы (должности). При этом, со ссылкой на пункт 1.1 статьи 13 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) суд первой инстанции указал, что депутату, осуществляющему депутатскую деятельность без отрыва от основной деятельности, для осуществления своих полномочий гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц (страница 4 решения).

Кассатор 1 настаивает на том, что судом неправильно применены нормы материального права, выразившиеся в применении закона, не подлежащего применению (пункт 2 части 3 статьи 310 КАС РФ). Так, в силу статьи 165 ТК РФ помимо общих гарантий и компенсаций, предусмотренных Кодексом (гарантии при приеме на работу, переводе на другую работу, по оплате труда и другие), работникам предоставляются гарантии и компенсации, в том числе при исполнении государственных или общественных обязанностей.

Названному виду гарантии посвящена статья 172 ТК РФ, которая относит установление гарантий лицам, избранным на выборные должности в государственных органах, на уровень законов, регулирующих статус и порядок деятельности указанных лиц.

Пунктом 1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ определено, что гарантии депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

В рамках предоставленных федеральным законодателем полномочий и во исполнение названных норм Народным Хуралом Республики Бурятия в пункте 4 статьи 23 Закона РБ N 1 13-1 было закреплено, что депутату Народного Хурала Республики Бурятия, освобожденному от выполнения производственных или служебных обязанностей по месту основной работы, на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале Республики Бурятия или в его органах, а также за время его работы с избирателями, выплачивается средний заработок по основному месту работы.

Кассатор 1 указывает, что ссылка Верховного Суда Республики Бурятия на пункт 1.1 статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ в настоящем случае является несостоятельной, поскольку названная норма не свидетельствует о том, что все гарантии депутатской деятельности сводятся исключительно к сохранению за депутатом основного места работы (должности).

Кассатор 1 настаивает на том, судами первой и апелляционной инстанций не приняты во внимание доводы ответчиков в данной части, надлежащая оценка им не дана, между тем, как следует из смысла статьи 13 Федерального закона N 184-ФЗ во взаимосвязи с положениями статьи 172 ТК РФ законодательство субъектов Российской Федерации призвано определить меры охраны прав депутатов как выборных лиц, представляющих интересы населения на соответствующей территории и наделенных в силу этого особым статусом.

Статья 6 ТК РФ, разграничивая полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в сфере трудовых отношений, не относит вопрос о сохранении средней заработной платы депутатам законодательных органов и (или) органов местного самоуправления к уровню полномочий федерального законодателя. Как следствие, подобные вопросы могут быть разрешены на уровне субъекта Российской Федерации, тем более, что право принимать законы, содержащие нормы трудового права, предоставлено последним в силу части 2 статьи 6 ТК РФ.

Кассаторы настаивают, что что оспариваемый пункт 4 статьи 23 Закона РБ N 113-1 устанавливает не что иное, как норму трудового права в сфере социальной гарантии депутату законодательного органа Республики Бурятия.

Кассатор 1 обращает внимание суда, что аналогичная позиция выражена Восьмым кассационным судом общей юрисдикции в кассационном определении от 23.08.2022 по делу N 88-15950/2022.

Кассатор 1 настаивает на нарушении апелляционной инстанцией норм процессуального права, в нарушении статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции не дал никакой самостоятельной оценки доводам ответчиков, сославшись в своем определении лишь на вывод Верховного Суда Республики Бурятия, который счел "верным, основанным на правильном применении норм материального права и соответствующим обстоятельствам дела", оснований не согласиться с ним не усмотрел (страница 3 апелляционного определения), полагает, что подобное свидетельствует о ненадлежащем подходе суда апелляционной инстанции к рассмотрению данного административного дела и нарушении требований статьи 308 КАС РФ, поскольку согласно требованиям пункта 5 части 2 статьи 311 КАС РФ в апелляционном определении указываются, среди прочего, законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле. По утверждению кассатора 1 в вынесенном апелляционном определении указанные процессуальные требования не соблюдены.

Кассатор 2 в обоснование доводов кассационной жалобы указывает, что выводы, изложенные в судебных актах основаны на противоречии пункта 4 статьи 23 Закона РБ статьям 6, 165 и 170 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Основной довод сводится к противоречию Закона РБ статье 170 ТК РФ, которой "закреплена обязанность работодателя освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных... обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральными законами эти обязанности должны исполняться в рабочее время, а также предусмотрена обязанность государственного органа... выплачивать работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом... ". Суды приходят к выводу, что "... названной нормой напрямую закреплена обязанность выплаты работнику компенсации за период исполнения государственных обязанностей, в рассматриваемом случае - обязанностей депутата Народного Хурала, государственным органом, привлекшим работника к исполнению данных обязанностей." (стр. 5 Решения, стр. 3 Определения).

Кассатор 2 настаивает на том, что судами не принята во внимание и не дана соответствующая оценка позиции представителей Народного Хурала о том, что из содержания статьи 170 ТК РФ следует, что она распространяет свое действие только на случаи, предусмотренные самим ТК РФ и определенными федеральными законами.

Кассатор настаивает на том, что в ТК РФ такие случаи предусмотрены статьями 39 ("Гарантии и компенсации лицам, участвующим в коллективных переговорах"), 171 ("Гарантии работникам, избранным в профсоюзные органы и комиссии по трудовым спорам"), 186 ("Гарантии и компенсации работникам в случае сдачи ими крови и ее компонентов"), 405 ("Гарантии в связи с разрешением коллективного трудового спора"). К иным федеральным законам, указанным в части первой статьи 170 ТК РФ, относятся Федеральные законы: "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ", "Об образовании в РФ", "О донорстве крови и ее компонентов", "О добровольной пожарной охране", "Об Общественной палате РФ", "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ", "О референдуме РФ", "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов РФ", "О воинской обязанности и военной службе", "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Кодекс административного судопроизводства РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях. Уголовно- процессуальный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ (часть первая).

По мнению кассатора 2 судом не учтено, что в данном перечне правовых актов не указаны законы или иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Таким образом, в деле применена норма, не подлежащая применению.

При этом представителями Народного Хурала особо отмечалось, что из содержания вышеуказанных федеральных законов и статей ТК РФ следует, что работникам, освобожденным от работы при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, предусмотрены как компенсации, упомянутые в части второй статьи 170 ТК РФ, так и гарантии в виде сохранения среднего заработка по основному месту работы. Это является доказательством доводов Народного Хурала (стр, 5 протокола судебного заседания от 10.03.2022, стр. 4 протокола от 01.04.2022) о том, что работникам может предоставляться не только компенсация, как единственная форма трудовой гарантии, но и гарантия в виде сохранения среднего заработка по основному месту работы.

По мнению кассатора 2 выводы судов об обязанности работодателя выплачивать таким работникам компенсации, без вариативности, не соответствуют обстоятельствам дела. Кассатор 2 настаивает на то, что судом первой инстанции не приняты во внимание ссылки представителей Народного Хурала и Главы РБ о том, что в главе 25 ТК РФ "Гарантии и компенсации работникам при исполнении ими государственных или общественных обязанностей" выделена специальная статья 172 "Гарантии работникам, избранным на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления", устанавливающая: "гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности указанных лиц", и к таким лицам, соответственно, статья 170 ТК РФ не применима.

Статьей 172 ТК РФ субъектам РФ делегировано право осуществить самостоятельное правовое регулирование по вопросу предоставления гарантий работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах (а не только размера выплат и порядка их определения, как указано на странице 6 Решения). Субъекты РФ в пределах своих полномочий вправе осуществить соответствующее правовое регулирование, в том числе установив гарантии в форме сохранения за работниками, избранными депутатами, места работы и среднего заработка по основному месту работы, как это предусмотрено в Республике Бурятия. Как указывалось в судебном заседании (стр. 6, 9, 10 протокола судебного заседания от 15.02.2022, стр. 6 протокола от 10.03.2022, стр. 2 протокола от 01.04.2022), субъекты РФ, используя свое право, вариативно урегулировали данный вопрос, что соответствует конституционному принципу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (часть 3 статьи 5 Конституции РФ).

Во исполнение и в соответствии с указанными федеральными нормами Республика Бурятия в статьях 23, 31 Закона РБ определила, что депутату Народного Хурала, не работающему в Народном Хурале на профессиональной постоянной (оплачиваемой) основе, для осуществления своих полномочий гарантируется сохранение места работы (должности) на период, продолжительность которого составляет в совокупности шесть рабочих дней в месяц, и ему на время осуществления депутатской деятельности в Народном Хурале или его органах, а также за время его работы с избирателями выплачивается средний заработок по основному месту работы.

Кассатор 2 указывает, что суд апелляционной инстанции не дал самостоятельной оценки указанным доводам.

В Решении суда первой инстанции (стр. 5) указано: "на момент принятия в 1995 году Закона РБ действовал Кодекс законов о труде Российской Федерации, статьей 1 11которого была предусмотрена гарантия сохранения места работы (должности) и среднего заработка на время выполнения государственных или общественных обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут выполняться в рабочее время, в том числе в случаях участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, С I февраля 2002 года данная статья утратила силу в связи с принятием ТК РФ, которым было предусмотрено иное регулирование данных правоотношений.".

Кассатор 2 считает, что указанный довод решения является доказательством в пользу позиции Народного Хурала поскольку до 1 февраля 2002 года данный вопрос регулировался на уровне федерального законодательства. После принятия ТК РФ с 1 февраля 2002 года вопрос предоставления гарантий депутатам законодательных органов субъектов РФ был передан на уровень законодателей субъектов РФ. При этом перечень гарантий федеральным законодателем не ограничивался, субъекты РФ значительно расширили данные гарантии (например, предусмотрев гарантию по исчислению стажа для депутатов).

Кассатор 2 указывает, что абзацем четвертым части первой статьи 165 ТК РФ установлено, что помимо общих гарантий и компенсаций, предусмотренных ТК РФ, работникам предоставляются гарантии и компенсации в случаях исполнения государственных или общественных обязанностей. При предоставлении гарантий и компенсаций соответствующие выплаты производятся за счет средств работодателя (первое предложение части второй статьи 165 ТК РФ). Ответчиками в суде неоднократно указывалось, что в данном случае предоставляется именно гарантия, а не компенсация. Ссылки представителей Народного Хурала (стр. 4 протокола судебного заседания от 10.03.2022, стр. 2 протокола от 01.04.2022) на применение в деле указанной нормы статьи 165 ТК РФ судом не приняты во внимание.

По мнению кассатора суд первой инстанции в Решении (стр.6) неверно истолковывает законодательство, применяя только второе предложение части второй статьи 165 ТК РФ, которое связано со статьей 170 ТК РФ, не применимой к депутатам Народного Хурала: "Таким образом, статья 165 ТК РФ также возлагает обязанность произвести выплаты работникам в период исполнения государственных или общественных обязанностей на соответствующий орган.". Суд апелляционной инстанции не дал самостоятельной оценки данному вопросу.

Кассатор 2 не согласен с позицией в решении (стр. 6 - 7) о том, что "оспариваемой нормой фактически осуществлено правовое регулирование трудовых правоотношений, связанных с оплатой труда работников, являющихся депутатами, что нельзя отнести к гарантиям депутатской деятельности, к которым относятся условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства".

Как следует из Конституции РФ, в том числе из ее статей 1 (часть 1), 3 (части 1 - 3), 5 (часть 3), 10, 11 (часть 2), 32 (части 1 и 2), 66, 72, 73 и 77 (часть 1), в РФ как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ являются органами народного представительства, осуществляющими законодательную власть, а их депутаты становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа и осуществляют свои полномочия в пределах и формах, а также в течение сроков, определяемых Конституцией РФ и конкретизирующими ее законами.

Пунктом 3 статьи 1 Закона РБ определено, что депутату Народного Хурала при осуществлении депутатской деятельности обеспечиваются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, гарантируется защита его прав, чести и достоинства. Пункт 4 статьи 9 Закона РБ устанавливает, что депутат Народного Хурала реализует свои права на заседаниях Народного Хурала и его органов. Таким образом, участие депутата в заседаниях Народного Хурала является его обязанностью и непосредственно связано с реализацией его прав как народного представителя и, соответственно, прав своих избирателей, граждан, проживающих и зарегистрированных на определенной территории.

Кассатор 2 полагает, что для того, чтобы обеспечить право участия депутата законодательного органа субъекта РФ в его заседаниях, а значит и гарантировать избирателям, что их интересы будут представлены при рассмотрении вопросов государственной важности, законодательством предусмотрены соответствующие гарантии депутатам. Установление такой гарантии не является регулированием вопросов оплаты труда.

Кассатор выражает несогласие с выводом в Решении (стр.7) о неоднозначности содержания пункта 4 статьи 23 Закона РБ. В тексте прямо указывается, средний заработок сохраняется за работником именно по месту его работы. Соответствующие пояснения представителями Народного Хурала даны в ходе судебного заседания (стр.7 протокола от 10.03.2022), указывают, что данная формулировка применяется в большинстве норм федеральных законов (выше перечислены) и неоднозначного толкования не вызывает.

Выводы в решении суда первой инстанции (стр.7) о неоднозначности толкования относительно источника финансирования выплат по мнению кассатора 2 основаны на неверном толковании норм закона в связи со следующим.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса РФ установлено, что расходные обязательства субъекта РФ в том числе возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 ФЗ-184.

В статье 26.3 ФЗ-184, регулирующей принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, перечислены все полномочия, которые должны финансироваться за средств бюджета. Данный перечень является исчерпывающим, в нем отсутствует обязанность субъекта РФ финансировать данную гарантию, о чем указывали представители Народного Хурала (стр. 11 протокола от 01.04.2022).

По мнению кассатора 2 поскольку ни Законом РБ, ни каким-либо иным нормативным правовым актом Республики Бурятия не предусмотрена обязанность выплаты компенсации депутатам Народного Хурала, у Республики Бурятия не возникает расходных обязательств.

Кассатор 2 настаивает на том, что пункт 4 статьи 23 Закона РБ соответствует федеральному законодательству, принят в целях реализации полномочий Республики Бурятия по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Бурятия, отвечает принципам ясности и определенности правового регулирования, направлен на защиту прав и свобод как депутатов, так и избирателей.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видео-конференц-связи представители кассаторов настаивали на удовлетворении кассационной жалобы, истец просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

К судебному заседанию представлены возражения прокуратуры Республики Бурятия на кассационной жалобу. Прокурор, присутствовавший в судебном заседании просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами не допущены.

Согласно части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вопросы установления общих принципов организации органов государственной власти отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72).

Правоотношения в указанной сфере регламентированы Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ).

Названным законом определены вопросы образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

В силу подп."б" п.1 ст.5 данного Федерального Закона законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.

Пунктом 4 статьи 10 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, регулирование статуса депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с федеральным законодательством.

Законодательное регулирование по указанному вопросу в Республике Бурятия в соответствии с ч.2 ст.84 Конституции Республики Бурятия входит в полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Бурятия, которым в соответствии со статьей 79 Конституции Республики Бурятия (принятой 22 февраля 1994 г.), пунктом 1 статьи 1 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995г. N 111-1 "О Народном Хурале Республики Бурятия" является Народный Хурал Республики Бурятия.

Судом первой инстанции установлено, что во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий Народным Хуралом Республики Бурятия в пределах своей компетенции и в соответствии с Законом Республики Бурятия от 19 июня 1996г. N 321-1 "О законопроектной деятельности в Республике Бурятия", Регламентом Народного Хурала 24 апреля 2002 г. был принят Закон Республики Бурятия N 1000-П, которым в Закон Республики Бурятия N 113-1 от 19 апреля 1995г. "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" внесены изменения и дополнения путем принятия его в новой редакции.

Закон в соответствии с частью 2 статьи 90 Конституции Республики Бурятия был принят 15 апреля 2002г. большинством голосов на заседании очередной 21 сессии Народного Хурала Республики Бурятия, 24 апреля 2002г. подписан Президентом Республики Бурятия и в порядке, установленном статьей 4 Закона Республики Бурятия от 26 октября 1994г. N 47-1 "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Бурятия, актов Главы Республики Бурятия, Народного Хурала Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия, решений судов по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов", опубликована в официальных печатных изданиях "Бурятия", N 79 от 30 апреля 2002г, Официальный вестник N 15, "Собрание законодательства Республики Бурятия", N 5, 2002.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что процедура принятия закона нарушена не была, истец на указанные обстоятельства, как на основание исковых требований, не ссылался.

Проверяя соответствие оспариваемого закона иным нормативно-правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции руководствуясь Федеральным Законом N184-ФЗ, Федеральным законом от 24 апреля 2020г. N148-ФЗ указал, что на момент принятия в 1995 г. Закона Республики Бурятия Закон N113- 1 действовал Кодекс законов о труде Российской Федерации, статьей 111 которого была предусмотрена гарантия сохранения места работы (должности) и среднего заработка на время выполнения государственных или общественных обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время, в том числе в случаях участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей. Однако с 1 февраля 2002г. КЗоТ РФ утратил силу в связи с принятием 30 декабря 2001г. Трудового Кодекса РФ, которым было предусмотрено иное правовое регулирование данных правоотношений. Статьей 170 Трудового Кодекса РФ установлены гарантии и компенсации работникам, привлекаемым к исполнению государственных и общественных обязанностей. В соответствии с частью 1 данной статьи закреплена обязанность работодателя освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время.

Частью 2 ст. 170 ТК РФ предусмотрена обязанность государственного органа или общественного объединения, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, в случаях, предусмотренных частью первой настоящей статьи, выплачивать работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации либо решением соответствующего общественного объединения.

Суд первой инстанции указал, что названной нормой напрямую закреплена обязанность выплаты работнику компенсации за период исполнения государственных обязанностей, в рассматриваемом случае - обязанностей депутата Народного Хурала Республики Бурятия, государственным органом, привлекшим работника к исполнению данных обязанностей.

Обязанность работодателя сохранять средний заработок работника в указанный период в объем гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации для работников при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, не входит, не установлена такая обязанность и нормами Федерального Закона N184-ФЗ.

Суд первой инстанции посчитал, что поскольку указанный вопрос напрямую урегулирован Трудовым Кодексом РФ, его регулирование субъектом Российской Федерации в п.4 ст.23 Закона о статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия осуществлено с превышением полномочий.

Отклоняя ссылки ответчиков на положения ст. 172 ТК РФ, которой предусмотрено, что гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц, суд первой инстанции указал, что названная норма подлежит применению во взаимосвязи с положениями статьи 170 ТК РФ, исходя из буквального содержания части 2 которой обязанность осуществить соответствующие выплаты возложена на государственный орган, а субъект Российской Федерации вправе в соответствующем нормативно-правовом акте установить размер (порядок определения) такой компенсации, выплачиваемой за счет средств бюджета.

Отклоняя позицию ответчика о том, что частью 3 ст. 165 ТК РФ закреплена обязанность при предоставлении гарантий и компенсаций (в том числе при исполнении работником государственных или общественных обязанностей) произвести соответствующие выплаты за счет средств работодателя, суд первой инстанции указал, что этой же нормой установлено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет государственные или общественные обязанности (присяжные заседатели, доноры, члены избирательных комиссий и другие), производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. В указанных случаях работодатель освобождает работника от основной работы на период исполнения государственных или общественных обязанностей.

Указанное по мнению суда первой инстанции свидетельствует о том, что статья 165 ТК РФ также возлагает обязанность произвести выплаты работникам в период исполнения государственных или общественных обязанностей на соответствующий орган.

Помимо этого, суд первой инстанции также принял во внимание, что в соответствии со ст.6 Трудового кодекса РФ к ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников) (абзац 3 части 1).

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти и не могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти (ч.ч. 2, 3 ст. 6 ТК РФ). При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемой нормой фактически осуществлено правовое регулирование трудовых правоотношений, связанных с оплатой труда работников, являющихся депутатами, что нельзя отнести к гарантиям депутатской деятельности, к которым относятся условия и средства, непосредственно и реально обеспечивающие беспрепятственное и эффективное осуществление депутатом деятельности в интересах избирателей и государства, реализуемые с учетом положений ч.9 ст.4 Федерального Закона N184-ФЗ, ч.2 ст.6 Трудового Кодекса РФ за счет средств соответствующего бюджета.

Суд первой инстанции посчитал, что оспариваемое положение Закона вызывает также неоднозначное толкование относительно источника финансирования указанных выплат, при этом в действующей системе нормативно-правовых актов Республики Бурятия порядок финансирования данных расходов за счет средств бюджета Республики Бурятия не установлен, соответствующие расходы в бюджет не заложены, поскольку законодатель при принятии оспариваемых положений и в ходе правоприменения исходил из того, что соответствующие средства должны быть оплачены работодателем, не учитывая изменение правового регулирования в трудовом законодательстве РФ.

В соответствии с абз.2 п.1 ст.З Федерального закона N184-ФЗ (действовавшей до 27 декабря 2021г.), п.2 ст.З Федерального закона от 21 декабря 2021г. N414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.

Как следует из разъяснений, данных в п.35 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018г. N50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" (далее - Постановление Пленума N50), проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Применив указанные нормы, суд первой инстанции пришел к выводу, что часть 4 статьи 23 Закона Республики Бурятия о статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия принята с превышением полномочий, противоречит нормам федерального законодательства, вызывает неоднозначное толкование, потому подлежит признанию недействующей. Устанавливая дату, с которой должны быть признаны недействующими положения закона, суд первой инстанции учел разъяснения, содержащиеся в п. 38 Постановления Пленума N50, в котором указано, что если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

С учетом того, что оспариваемые положения закона применялись с 2002г, суд указал, что они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу, в соответствии с пунктом 2 части 4 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации информация о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу подлежит опубликованию в официальном печатном издании органов государственной власти Республики Бурятия, на официальных Интернет-порталах органов государственной власти Республики Бурятия в информационно-телекоммуникационной сети Интернет www.egov-buryatia.ru, официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru.

Апелляционная инстанция, поддержав выводы суда первой инстанции указала, что обязанность работодателя выплачивать работнику средний заработок за период исполнения государственных обязанностей, в данном случае - обязанностей депутата Народного Хурала Республики Бурятия, как обоснованно указал суд первой инстанции, в объем гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации для работников при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, не входит.

Апелляционная инстанция указала, что поскольку указанный вопрос урегулирован Трудовым кодексом Российской Федерации, суд первой инстанции правильно исходил из того, что его регулирование субъектом Российской Федерации осуществлено с превышением полномочий. Кроме того, оспариваемая норма вызывает неоднозначное толкование относительно источника финансирования вышеуказанных выплат, при таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись основания для удовлетворения административного искового заявления.

Выводы судов являются правильными.

В соответствии с пунктом 4 статьи 10 Федерального Закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции, действующей на момент рассмотрения административного дела) статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Статьей 170 Трудового кодекса Российской Федерации закреплена обязанность работодателя освободить работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с федеральным законом эти обязанности должны исполняться в рабочее время, а также предусмотрена обязанность государственного органа или общественного объединения, которые привлекли работника к исполнению государственных или общественных обязанностей, в случаях, предусмотренных частью первой настоящей статьи, выплачивать работнику за время исполнения этих обязанностей компенсацию в размере, определенном законом, иным нормативным правовым актом либо решением соответствующего общественного объединения.

Руководствуясь указанными нормами и правильно их применив, суд первой инстанции, чьи выводы поддержаны апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что обязанность работодателя выплачивать работнику средний заработок за период исполнения государственных обязанностей, в данном случае - обязанностей депутата Народного Хурала Республики Бурятия в объем гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации для работников при исполнении ими государственных или общественных обязанностей, не входит.

Является правильным также вывод суда первой инстанции о том, что что оспариваемое положение Закона вызывает также неоднозначное толкование относительно источника финансирования указанных выплат, при этом в действующей системе нормативно-правовых актов Республики Бурятия порядок финансирования данных расходов за счет средств бюджета Республики Бурятия не установлен, соответствующие расходы в бюджет не заложены, поскольку законодатель при принятии оспариваемых положений и в ходе правоприменения исходил из того, что соответствующие средства должны быть оплачены работодателем, не учитывая изменение правового регулирования в трудовом законодательстве РФ.

Вопреки доводам кассаторов апелляционное определение, соответствует требованиям предъявляемым статьей 311 КАС РФ согласно содержанию которой в апелляционном определении указываются номер дела, присвоенный судом первой инстанции, дата и место вынесения определения, наименование суда, вынесшего апелляционное определение, состав суда, лицо, подавшее апелляционные жалобу, представление, краткое содержание обжалуемого решения суда первой инстанции, апелляционных жалобы, представления, представленных доказательств, объяснений лиц, участвующих в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции, обстоятельства дела, установленные судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при вынесении определения; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле, мотивы, по которым суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, если его решение было отменено полностью или в части, выводы суда по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления.

Несогласие кассаторов с содержанием апелляционного определения не свидетельствует о его незаконности и не является основанием для отмены судебных актов.

Ссылка кассатора на кассационное определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 23.08.2022 по делу N 88-15950/2022 (далее-определение от 23.08.2022) подлежит отклонению по следующим основаниям.

Как следует из текста определения от 23.08.2022 предметом иска к эксплуатационному локомотивному депо Северобайкальск, Восточно-Сибирской дирекции тяги филиала ОАО "РЖД" (далее-ответчик) выступало требование физического лица, являвшегося депутатом Народного Хурала о взыскании выплат компенсационного характера, иск был частично удовлетворен.

Оставляя без изменения судебные акты, кассационная инстанция в определении от 23.08.2022 указала, что доводы ответчика о том, что решением Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 г, п. 4 ст. 23 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 г. N113-1 "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" признан не действующим, не влекут отмены обжалуемых судебных постановлений, поскольку судами удовлетворены требования истца за период с ноября 2020 г. по июль 2021 г. в сумме 130 421 рубль 42 коп. (то есть за 1 год, предшествующий подаче иска в суд), решение Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 г. на дату апелляционного рассмотрения настоящего дела, не вступило в законную силу, а п. 4 ст. 23 Закона Республики Бурятия от 19 апреля 1995 г. N 113-1 "О статусе депутата Народного Хурала Республики Бурятия" признается не действующим согласно решения Верховного суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 г. с момента вступления в законную силу решения Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 г. по делу N3а-30/2022.

Указанное свидетельствует о том, что рассмотренный спор, по итогам которого вынесены судебные акты проверка законности которых осуществлена кассационным определением от 23.08.2022 имеет иные фактические обстоятельства и иной предмет доказывания по сравнению с настоящим делом и как следствие суд по данному делу не связан с выводами другого суда о правовой квалификации рассматриваемых отношений и о толковании правовых норм.

Доводы кассационной жалобы фактически повторяют позицию административных ответчиков по существу спора, которой судами первой и апелляционной инстанций дана надлежащая правовая оценка, оснований считать которую неправильной не имеется, выводы судов соответствуют материалам дела и установленным обстоятельствам, нарушений норм материального и процессуального права судом не допущено, основанием для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

Вопреки доводам кассационной жалобы, обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены полно и правильно. Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Бурятия от 1 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу-без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21 ноября 2022 года.

Председательствующий

Судьи