Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2022 г. по делу N 8а-23688/2022[88а-22818/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Конаревой И.А.

судей Евтифеевой О.Э, Черемисина Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Асташкина Андрея Владимировича, Асташкиной Юлии Владимировны, поданную 20 октября 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 июля 2022 года

по административному делу N 2а-4288/2022 по административному исковому заявлению Асташкина Андрея Владимировича, Асташкиной Юлии Владимировны к мэрии г. Новосибирска о признании незаконным решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Конаревой И.А, пояснения Асташкиной Ю.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Маслаковой О.Г. об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Асташкин Андрей Владимирович, Асташкина Юлия Владимировна обратились в суд с административным иском к мэрии г. Новосибирска о признании недействительным, не соответствующим закону, нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы собственников дома ДД.ММ.ГГГГ постановление мэрии города Новосибирска от 05.02.2020 N 327, основанное на результатах публичных слушаний, в части утверждения проекта межевания территории квартала N в границах планировки "Кропоткина" путём перераспределения земельных участков с кадастровыми номерами N, N N, N, N, N в целях образования земельных участков с условными номерами: N площадью 1, 313га, N площадью 0, 0052 га и N площадью 0, 0094 га (фактически - N, N, N); снятии с кадастрового учёта вновь образованные земельные участки N, N N. Признать дом N объектом, не являющимся единым недвижимым комплексом с домом N.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Приоритет-НСК" (далее - ООО УК "Приоритет-НСК"), общество с ограниченной ответственностью Специализированный застройщик "Камея" (далее - ООО СЗ "Камея").

В обоснование заявленных требований ссылались на то, что дома N и N нельзя признать единым недвижимым комплексом, в соответствии со статьей 133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, объединением земельных участков с кадастровыми номерами NNNNNN обусловлено уменьшение доли в праве собственников помещений дома N на объединенном земельном участке N; доли распределены между собственниками домов N и N что вызывает проблемы в вопросах управления домом N. Проведение публичных слушаний 22.11.2019 на стадии строительства дома N не соответствует цели публичных слушаний, как метода выявления мнений граждан, связанных с проживанием на обсуждаемой территории. В указанный момент участники долевого строительства имели законные интересы, как залогодержатели данных земельных участков, вопрос о перераспределении земельных участков влечет лишение прав на заложенное имущество, согласие на отчуждение и перераспределение земельных участков не было получено от организации ООО "Бизнес-Проффи", как от участника долевого строительства.

Решением Заельцовского районного суда города Новосибирска от 21 февраля 2022 года заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 июля 2022 года решение суда первой инстанции отменено, дело направлено на новое рассмотрение.

В кассационной жалобе Асташкин А.В. и Асташкина Ю.В. ставят вопрос об изменении апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 июля 2022 года в части определения статуса оспариваемого Постановления Мэрии г. Новосибирска от 05.02.2020г. N327 относительно утверждения проекта межевания территории квартала 012.01.02.01 путём перераспределения земельных участков домов N и N по ул. Кавалерийская как муниципального правового акта, и разрешения вопроса о рассмотрении всех требований в порядке гражданского судопроизводства; в части установления и привлечения надлежащего круга лиц, участвующих в деле, их законных представителей, со ссылкой на допущенные нарушения судом норм материального и процессуального права. Считают не основанным на положениях действующего законодательства вывод суда апелляционной инстанции о том, что оспариваемый в рамках настоящего дела проект межевания территории квартала является нормативным правовым актом, поскольку постановление носит локальный характер, рассчитано на применение к конкретным лицам, устанавливает частные правоотношения и не содержит общепринятых правовых норм; указывают, что все заявленные требования являются взаимосвязанными; полагают, что судом неправильно определен круг лиц, участвующих в деле, поскольку целесообразным является привлечение собственников и/или их представителей, которым предоставлены соответствующие полномочия.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседание представителей участвующих в деле лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

Отменяя решение суда первой инстанции и направляя дело на новое рассмотрение, судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда указала, что рассмотрение требований о признании недействующим в части проекта межевания территории, являющегося нормативным правовым актом, должно осуществляться в порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в то время как иные заявленные административными истцами требования подлежат рассмотрению в ином судопроизводстве, с иным составом лиц, участвующих в деле. Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными материально-правовыми требованиями.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку они соответствуют нормам права, оснований для переоценки выводов суда по доводам жалобы не имеется.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

В пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

На основании статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).

Проекты межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частью 16 статьи 45 ГрК РФ.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах, среди которых выделены принципы: обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности (статья 3 ГрК РФ).

Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).

Таким образом, отношения, возникающие при подготовке и принятии проекта межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области, что отражено в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, регламентирующих вопросы подготовки и утверждения документации по планировке территории.

Вопреки утверждению подателей кассационной жалобы об обратном, в силу приведенного правового регулирования проект межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, проект межевания территории отвечает признакам нормативного правового акта.

Согласно пунктам 1, 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

На стадии принятия заявления к производству суда определяется характер спорных правоотношений и процессуальный закон, подлежащий применению, поскольку от этого зависят правила судопроизводства, в том числе распределение между сторонами судебного процесса бремени доказывания.

Статьей 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регулируется главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 16.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при обращении в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, другие - в порядке административного судопроизводства, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Если иные предъявленные в суд требования, подлежащие рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов (часть 3 статьи 16.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" административные исковые требования об оспаривании нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, не могут быть рассмотрены судом общей юрисдикции совместно с иными требованиями.

Из названных норм следует, вопреки доводам заявителей кассационной жалобы, что невозможно одновременное рассмотрение требований об оспаривании нормативного правового акта и иных, заявленных административными истцами требований, в том числе о снятии с кадастрового учёта вновь образованных земельных участков N, N, N и признании дома N объектом, не являющимся единым недвижимым комплексом с домом N.

Судом апелляционной инстанции также обосновано указано, что разрешая заявленные требования о признании дома N объектом, не являющимся единым недвижимым комплексом с домом N, а также снятии с кадастрового учета вновь образованных земельных участков N, N, N, судом первой инстанции не учтено, что данные требования затрагивают права и интересы собственников помещений, расположенных в указанных многоквартирных домах N и N, однако указанные лица к участию в деле не привлечены.

Ссылка заявителей на необходимость изменения судом кассационной инстанции определения суда апелляционной инстанции в части круга лиц, участвующих в деле, подлежит отклонению, поскольку состав лиц, участвующих в деле, определяется судом при определении вида судопроизводства для рассмотрения заявленных требований.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, в том числе и тех, что указаны в части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не допущено.

Иное толкование подателями жалобы положений действующего законодательства не свидетельствуют о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм права.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 26 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи