Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2022 г. по делу N 66а-1210/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего

Павловой О.А.

судей

Бутковой Н.А. и Пластинина И.В.

с участием прокурора

Курышкиной О.А.

при секретаре

Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-319/2022 по апелляционной жалобе Самойловой В.И. на решение Архангельского областного суда от 17 августа 2022 года, которым в удовлетворении ее административного искового заявления о признании не действующим в части Закона Архангельской области от 20 сентября 2005 года N 78-5-ОЗ "О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений и порядке признания граждан малоимущими в Архангельской области" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Архангельского областного Собрания депутатов Тодорова И.В. и представителя Губернатора Архангельской области Семиной Т.Д, возражавших относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия

установила:

20 сентября 2005 года Архангельским областным Собранием депутатов принят и главой администрации Архангельской области подписан областной закон N 78-5-ОЗ "О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений и порядке признания граждан малоимущими в Архангельской области" (далее - Областной закон N 78-5-ОЗ), приложением N 1 к которому установлены виды доходов, учитываемых при признании граждан малоимущими для принятия на учет и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма.

Согласно дефису девятому (в первоначальной редакции - дефис одиннадцатый) подпункта "ж" пункта 1 названного приложения к областному закону к числу других доходов гражданина-заявителя и членов его семьи или доходов одиноко проживающего гражданина-заявителя, которые подлежат учету при определении размера дохода граждан в целях признания их малоимущими для принятия на учет и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, включаются денежные эквиваленты полученных гражданином-заявителем, членами его семьи либо одиноко проживающим гражданином-заявителем льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации, организациями.

В пункте 2 приложения N 1 к Областному закону N 78-5-ОЗ предусмотрено, что при определении размера дохода граждан в целях признания их малоимущими для принятия на учет и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма в доход гражданина-заявителя и членов его семьи (доход одиноко проживающего гражданина-заявителя) также включаются в том числе следующие виды доходов:

денежные эквиваленты предоставляемых гражданам льгот и компенсаций по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и транспортных услуг, установленных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований субъектов Российской Федерации и организациями, в виде предоставленных гражданам скидок с оплаты (подпункт "а");

денежные выплаты, предоставляемые гражданам в качестве мер социальной поддержки и связанные с оплатой жилого помещения, коммунальных или транспортных услуг, а также компенсации по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, выплачиваемые отдельным категориям граждан (суммы предоставленных субсидий на оплату жилого помещения, коммунальных и транспортных услуг) (подпункт "б");

компенсации по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, выплачиваемые отдельным категориям граждан (подпункт "в").

Областной закон N 78-5-ОЗ опубликован в официальных изданиях "Волна", N 40, 11 октября 2005 года, "Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов четвертого созыва", N 5, 2005 год.

Самойлова В.И. обратилась в Архангельский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими вышеуказанных положений Областного закона N 78-5-ОЗ, ссылаясь, что являясь государственной социальной помощью, оказываемой в виде денежных выплат, приведенные в оспариваемых нормах доходы, не подлежат учету при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина при признании граждан малоимущими, в силу положений статьи 5 Федерального закона от 05 апреля 2003 года N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" и пункта 2 Перечня видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2003 года N 512 "О перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи", в связи с чем оспариваемое правовое регулирования противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Применение указанных норм Областного закона N 78-5-ОЗ явилось основанием для отказа в признании ее семьи малоимущей в целях подтверждения права состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях.

Решением Архангельского областного суда от 17 августа 2022 года в удовлетворении административных исковых требований Самойловой В.И. отказано.

В апелляционной жалобе Самойлова В.И. просит отменить указанное решение, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Губернатором Архангельской области представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Частью 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации установлено, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законами нормами.

В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 и частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда (пункт 3 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 49 Жилищного кодекса Российской Федерации малоимущим гражданам, признанным по установленным настоящим Кодексом основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном настоящим Кодексом порядке. Малоимущими гражданами в целях настоящего Кодекса являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации, с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению.

С учетом приведенных норм федерального законодательства и положений пункта 1 статьи 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пункта 3 части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации", пункта 1 статьи 20, пункта 1 статьи 22 и подпункта "б" пункта 1 статьи 23 Устава Архангельской области, принятого решением Архангельского областного Собрания депутатов от 23 мая 1995 года N 36, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия, утверждения и опубликования нормативных правовых актов, что не оспаривается административным истцом.

Судом первой инстанции также сделан вывод о том, что Областной закон N 78-5-ОЗ в оспариваемой части не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, в связи чем оснований для удовлетворения заявленных Самойловой В.И. требований не имеется.

Судебная коллегия считает возможным согласиться с этими выводами суда с учетом следующего.

Как следует из преамбулы оспариваемого в части Областного закона, он разработан с целью единообразного применения положений Жилищного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления муниципальных образований Архангельской области при определении размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими для принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма.

На федеральном уровне данные вопросы регламентированы утвержденными приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 25 февраля 2005 года N 17 Методическими рекомендациями для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Произведя сравнительный анализ оспариваемых положений регионального нормативного правового акта с содержанием Методических рекомендаций, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об идентичности дефиса девятого подпункта "ж" пункта 1, подпунктов "а", "б", "в" пункта 2 Приложения N 1 к Областному закону N 78-5-ОЗ абзацу двенадцатому подпункта "з" пункта 3.2, подпунктам "а", "б", "в" пункта 3.3 Методических рекомендаций соответственно.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве регионального развития Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2005 г. N 40, Министерство регионального развития Российской Федерации на момент утверждения Методических рекомендаций являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, нормы, о признании недействующими которых заявлено в административном исковом заявлении Самойловой В.И, приняты в соответствии с адресными рекомендациями компетентного федерального органа исполнительной власти и не являются произвольными. Нормативного правового акта большей юридической силы, который бы по-иному определял виды доходов, учитываемых при признании граждан малоимущими для принятия на учет и предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, не имеется.

С приведенными административным истцом доводами о противоречии оспариваемого закона статье 5 Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ) и пункту 2 Перечня видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2003 года N 512 (далее - Перечень), Архангельский областной суд правомерно не согласился, указав, что они основаны на неправильном толковании норм материального права, не опровергают законность нормативного правового акта и не могут служить основанием для признания его недействующим в оспариваемой части.

Статьей 5 Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ предусмотрено, что при расчете среднедушевого дохода семьи учитывается сумма доходов каждого члена семьи, полученных как в денежной, так и в натуральной форме.

Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Пунктом 2 Перечня определено, что в доходе семьи или одиноко проживающего гражданина не учитывается государственная социальная помощь, оказываемая в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной социальной помощи в виде денежных выплат и натуральной помощи.

Под государственной социальной помощью в силу абзаца второго статьи 1 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ) понимается предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в названном федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Статьей 3 названного федерального закона определены цели оказания государственной социальной помощи. В их числе - поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации; снижение уровня социального неравенства; повышение доходов населения.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, предусмотренные данным федеральным законом, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Государственная социальная помощь, в том числе на основании социального контракта, назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо по месту пребывания малоимущей семьи или малоимущего одиноко проживающего гражданина (часть 1 статьи 8 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ).

Из вышеприведенных норм следует, что под государственной социальной помощью понимается не любые виды социальной поддержки, а только предусмотренные законодательством о государственной социальной помощи денежные выплаты и натуральная помощь определенным категориям граждан в целях, предусмотренных этим законодательством, на основании решений органов социальной защиты о назначении такой помощи, принятых в установленном порядке.

Предоставление мер социальной поддержки граждан по оплате жилого помещения и коммунальных услуг предусмотрено жилищным законодательством. К таким мерам в силу статей 159, 160 Жилищного кодекса Российской Федерации относятся предоставление субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, компенсация расходов на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Категории лиц, которым предоставляются меры социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, порядок и условия предоставления этих мер, способы и источники их финансирования устанавливаются федеральными законами, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, законами субъектов Российской Федерации.

Так, федеральными законами соответствующие меры социальной поддержки установлены для таких категорий граждан, как инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов, Герои Социалистического Труда, Герои Труда Российской Федерации и полные кавалеры ордена Трудовой Славы, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и др. (части 13 - 15 статьи 17 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации"; части 1 и 2 статьи 3 Федерального закона от 9 января 1997 года N 5-ФЗ "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда, Героям Труда Российской Федерации и полным кавалерам ордена Трудовой Славы"; пункт 3 части 1 статьи 14 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 года N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"). К числу мер социальной защиты таких граждан отнесены и связанные с оплатой транспортных услуг.

В силу пункта 2 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 14 декабря 2005 года N 761, субсидии предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера региональных стандартов стоимости жилищно-коммунальных услуг превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. При этом для семей со среднедушевым доходом ниже установленного прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с поправочным коэффициентом равным отношению среднедушевого дохода семьи к прожиточному минимуму.

Анализ положений названных нормативных правовых актов свидетельствует, что круг получателей мер социальной поддержки на оплату жилого помещения, коммунальных услуг и транспортных услуг значительно шире приведенного в части 1 статьи 7 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ, который вопросы их предоставления не регламентирует.

С учетом изложенного, судебная коллегия соглашается с выводом суда о том, что указанные в подпунктах "а", "б", "в" пункта 2 Приложения N 1 к Областному закону N 78-5-ОЗ меры социальной поддержки по оплате жилого помещения, коммунальных услуг и транспортных услуг не относятся к государственной социальной помощи, поскольку не содержат всех ее признаков, приведенных в Федеральном законе от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ, в связи с чем включаются в расчет среднедушевого дохода на основании абзаца двенадцатого подпункта "д" пункта 1 Перечня.

Не соответствует критериям социальной помощи и денежные эквиваленты получаемых гражданами льгот и социальных гарантий. Учет при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина денежных эквивалентов полученных членами семьи льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями прямо предусмотрен абзацем двенадцатым подпункта "ж" пункта 1 Перечня, в связи с чем оснований для вывода о противоречии дефиса девятого подпункта "ж" пункта 1 пункту 2 Перечня, у суда первой инстанции не имелось.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый в части нормативный правовой акт законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Доводы апелляционной жалобы о несогласии с изложенными выводами суда первой инстанции, основаны на ошибочном толковании норм материального права, по существу повторяют ранее выраженную позицию административного истца и не содержат правовых оснований к отмене или изменению принятого судом решения.

Нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению административного спора, судом не допущено.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Архангельского областного суда от 17 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Самойловой В.И. - без удовлетворения.

На состоявшиеся судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Архангельский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи