Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2022 г. по делу N 66а-1213/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А.

судей Бутковой Н.А. и Пластинина И.В.

с участием прокурора Курышкиной О.А.

при секретаре Веселовой Н.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-164/2022 по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "НОРДИС" и апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Ленинградского областного суда от 12 сентября 2022 года, которым в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "НОРДИС" о признании не действующим в части постановления Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" отказано.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя административного истца ООО "НОРДИС" Лозовского С.А, поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Правительства Ленинградской области Захарчук А.Г, просившей оставить обжалуемое решение без изменения, заключение прокурора, поддержавшего апелляционное представление и полагавшего, что решение суда подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

24 декабря 2020 года Правительством Ленинградской области принято вышеназванное постановление N 853 (далее - постановление N 853 от 24 декабря 2020 года), которым утверждены изменения в генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области путем его изложения в новой редакции, являющейся приложением к данному постановлению (далее - Генеральный план города Всеволожска).

Общество с ограниченной ответственностью "НОРДИС" (далее - ООО "НОРДИС") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления N 853 от 24 декабря 2020 года в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:07:1301084:421 к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования).

В обоснование требований административный истец с учетом дополнений ссылался на то, что является собственником указанного земельного участка с видом разрешенного использования - для размещения торгово-развлекательных комплексов. Оспариваемое изменение функциональной зоны земельного участка, в отношении которого ранее была установлена зона многофункциональной общественно-деловой застройки, нарушает права административного истца, имеющего намерение реализовать соответствующий инвестиционный строительный проект, на использование земельного участка по назначению, является произвольным и осуществлено исключительно в отношении данного земельного участка, а не иной территории, противоречит градостроительному и земельному законодательству, так как земельные участки, находящиеся в частной собственности, не могут быть отнесены к территориям зеленых насаждений общего пользования, при этом какие-либо зеленые насаждения на спорном земельном участке отсутствуют, с другими участками, относящимися к функциональной зоне Р2, он не граничит, правовой статус этой зоны прямо запрещает строительство и предполагает допуск на участок неограниченного числа лиц без согласия собственника.

Решением Ленинградского областного суда от 1 апреля 2022 года административный иск ООО "НОРДИС" был удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2022 года указанное решение отменено в связи с допущенными процессуальными нарушениями и дело направлено на новое рассмотрение.

Решением Ленинградского областного суда от 12 сентября 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе ООО "НОРДИС" и в апелляционном представлении прокурор, участвующий в деле, просят отменить принятое судом решение и принять новое об удовлетворении административных исковых требований, указывая на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе и апелляционном представлении, административным ответчиком Правительством Ленинградской области и заинтересованным лицом Комитетом градостроительной политики Ленинградской области представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещены надлежащим образом. При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и апелляционного представления, возражения относительно них, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Разрешая административный спор, суд первой инстанции, приняв во внимание обстоятельства, установленные вступившими в законную силу решениями Ленинградского областного суда от 19 мая 2021 года по административному делу N 3а-253/2021 и от 6 августа 2021 года по административному делу N 3а-280/2021, признал, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме, с соблюдением порядка принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта.

Эти выводы суда основаны на правильном применении норм процессуального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются участниками дела.

Как установлено судом и следует из выписки из Единого государственного реестра недвижимости, принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 47:07:1301084:421, площадью 4572 +/- 24 кв.м, расположенный по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Всеволожское городское поселение, г.Всеволожск, ул.Заводская, уч.46, относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: размещение торгово-развлекательных комплексов.

В соответствии с Генеральным планом города Всеволожска в редакции от 7 октября 2014 года на карте планируемых границ функциональных зон и на карте планируемого размещения объектов местного значения поселения, земельный участок с кадастровым номером 47:07:1301084:421 отображен в границах функциональной зоны Д1 - зоне многофункциональной общественно-деловой застройки.

Согласно карте с отображением ограничений, границ зон с особыми условиями использования территорий, границ зон негативного воздействия объектов капитального строительства Генерального плана города Всеволожска в той же редакции указанный земельный участок относится к территории объектов общественно-делового назначения.

В соответствии с картой функциональных зон поселения и картой планируемого размещения объектов местного значения поселения Генерального плана города Всеволожска в оспариваемой редакции земельный участок с кадастровым номером 47:07:1301084:421 относится к функциональной зоне Р2 - зоне озелененных территорий общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары).

Из карты зон с особыми условиями использования территорий оспариваемой редакции Генерального плана города Всеволожска следует, что указанный земельный участок находится в функциональной зоне Р2, которая согласно данной карте обозначена, как зона рекреационного назначения.

Согласно представленной в материалы дела карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области указанный земельный участок относится к зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (ТД-1), одним из видов разрешенного использования которой является размещение торгово-развлекательных комплексов.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что несоответствие установленной оспариваемым актом в отношении спорного земельного участка функциональной зоны Р2 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию и не нарушает права административного истца.

Судебная коллегия не может согласиться с этими выводами суда с учетом следующего.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципального образования относятся генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В данном случае, в текстовой части материалов по обоснованию оспариваемой редакции Генерального плана города Всеволожска никак не обосновано изменение функциональной зоны земельного участка с кадастровым номером 47:07:1301084:421 с зоны Д1 (зона многофункциональной общественно-деловой застройки) на зону Р2 (зона озелененных территорий общего пользования), которая согласно таблице 4.2.1 "Описание функциональных зон" предназначена для создания парков, садов и скверов, бульваров, пляжей, благоустройства береговых полос водных объектов общего пользования, а также обустройства мест для занятий спортом, физической культурой, пешими прогулками, отдыха, наблюдения за природой, пикников, рыбалки и иной деятельности.

Из текстовой части материалов по обоснованию и картографического материала Генерального плана также не усматривается, что на спорном земельном участке находятся или запланированы к размещению объекты, относящиеся к паркам, садам, скверам, бульварам и иным озелененным территориям общего пользования. Доводов об обратном административным ответчиком и заинтересованными лицами не приведено.

При этом земельный участок с кадастровым номером 47:07:1301084:421, территория которого оспариваемым актом полностью отнесена к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования), непосредственно не граничит с земельными участками, относящимися к этой же зоне.

Как следует из протокола публичных слушаний от 25 ноября 2020 года и заключения о результатах публичных слушаний от 26 ноября 2020 года по проекту изменений в Генеральный план города Всеволожска, на публичных слушаниях обсуждалось предложение об отнесении земельного участка с кадастровым номером 47:07:1301084:421 к функциональной зоне многофункциональной общественно-деловой застройки (Д1). Данное предложение не было учтено в связи с отсутствием необходимости размещения торгово-развлекательного комплекса в границах этой территории и ввиду расположения на смежном земельном участке здания Всеволожский центра культуры и досуга.

Согласно позиции административного ответчика и заинтересованных лиц, выраженной в ходе судебного разбирательства, поскольку спорный земельный участок граничит с земельным участком, на котором расположен Всеволожский дом культуры и досуга, и территорией многоквартирной жилой застройки, строительство на этом участке торгового центра приведет к нарушению установленных СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" требований к санитарно-защитной зоне таких объектов.

Указанные доводы не свидетельствуют об объективном и разумном обосновании оспариваемых изменений в Генеральный план города Всеволожска.

В соответствии с пунктом 1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 требования настоящих санитарных правил распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и других, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Согласно пункту 1.5 санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В силу положений статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарные правила должны соблюдаться при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, при проектировании, строительстве, реконструкции, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.

Однако необходимость соблюдения санитарных правил при разработке генеральных планов поселений не означает, что территориальное планирование может носить произвольный характер.

Оспариваемое территориальное планирование, устанавливая функциональную зону Р2 (зона озелененных территорий общего пользования) в отношении принадлежащего административному истцу земельного участка, функционально не связывает эту территорию с размещением на ней каких-либо объектов, имеющих соответствующее назначение, и не обосновано конкретными перспективами развития этой территории.

В свою очередь, возможность строительства на спорном земельном участке торгово-развлекательного комплекса с учетом требований санитарных правил, в том числе относительно санитарно-защитных зон такого и иных объектов, подлежит оценке при разрешении вопросов о размещении, проектировании и строительстве этого объекта.

При этом функциональная зона Д1 (зона многофункциональной общественно-деловой застройки) согласно таблице 4.2.1 "Описание функциональных зон" предназначена для размещения объектов многофункциональной общественно-деловой застройки, объектов повседневного обслуживания, в том числе подземных гаражей и автостоянок, иных вспомогательных сооружений, а также для организации санитарно-защитных зон и/или санитарных разрывов в случае необходимости их установления.

Таким образом, данная зона предусматривает и другие варианты использования территории, кроме строительства торгово-развлекательного центра.

При таких обстоятельствах отнесение земельного участка с кадастровым номером 47:07:1301084:421 к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования), установленной при отсутствии соответствующего обоснования его планируемого развития, свидетельствует о произвольном характере оспариваемых изменений в Генеральный план города Всеволожска и о нарушении права административного истца на использование земельного участка по его назначению.

Кроме того, на картах зон с особыми условиями использования территорий и планируемых изменений функциональных зон, картах местоположения существующих и строящихся объектов местного значения и ряде иных карт материалов по обоснованию отражено, что зона Р1 - зона озелененных территории общего пользования (парки, сады, скверы, бульвары), а зона Р2 - зона рекреационного назначения.

В то же время, на картах функциональных зон поселения, планируемого размещения объектов местного значения указано, что зона Р1 - зона рекреационного назначения, а зона Р2 - зона озелененных территорий общего пользования.

Несмотря на то, что обе указанные зоны являются рекреационными, их функциональное назначение, описанное в материалах по обоснованию, имеет различия.

При этом на всех вышеназванных картах земельный участок с кадастровым номером 47:07:1301084:421 отнесен к функциональной зоне Р2, которая в одних случаях на картографическом материале обозначена, как зона озелененных территории общего пользования, а в других, как зона рекреационного назначения.

Такое правовое регулирование в отношении спорного земельного участка вопреки выводам суда первой инстанции допускает его неоднозначное толкование и носит неопределенный характер.

Учитывая, что постановление N 853 от 24 декабря 2020 года в оспариваемой части не отвечает критериям определенности и обоснованности, оно не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в связи с этим, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, подлежит признанию не действующим в данной части с даты вступления судебного акта в законную силу.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Ленинградского областного суда от 12 сентября 2022 года отменить.

Признать недействующим с даты принятия настоящего апелляционного определения постановление Правительства Ленинградской области от 24 декабря 2020 года N 853 "Об утверждении изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Всеволожск" Всеволожского муниципального района Ленинградской области" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 47:07:1301084:421, расположенного по адресу: Ленинградская область, Всеволожский муниципальный район, Всеволожское городское поселение, г.Всеволожск, ул.Заводская, уч.46, к функциональной зоне Р2 (зона озелененных территорий общего пользования).

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий:

Судьи: