Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 декабря 2004 г. N А52-2643/2004/2 Иск Прокурора о признании недействительным распоряжения Администрации удовлетворен, поскольку Администрацией не был соблюден порядок, установленный Законом "Об охране и использовании памятников истории и культуры", согласно которому в пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры

ГАРАНТ:

Об изменениях настоящего постановления см. определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 марта 2005 г.

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 6 декабря 2004 г. N А52-2643/2004/2

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Коняевой Е.В., судей Власовой М.Г. и Кадулина А.В., при участии прокурора Раздобреевой Н.Г. (удостоверение N 41389), от Администрации города Пскова Глазовской Л.В. (доверенность от 15.11.04), от ООО "Псковинкомстрой" Ляховского В.В. (доверенность от 30.11.04),

рассмотрев 01.12.04 в открытом судебном заседании кассационную жалобу заместителя прокурора Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 13.08.04 по делу N А52-2643/2004/2 (судья Леднева О.А.),

установил:

Заместитель прокурора Псковской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением в защиту государственных и публичных интересов о признании недействительным распоряжения Администрации города Пскова (далее - Администрация) "О разрешении ООО "Псковинкомстрой" производства строительно-монтажных работ нулевого цикла жилого дома по ул. Л. Поземского, N 10 (1-я очередь строительства)" от 20.08.03 N 2734-р.

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечено общество с ограниченной ответственностью "Псковинкомстрой" (далее - ООО "Псковинкомстрой") и государственное учреждение культуры "Научно-производственный центр по охране и использованию памятников истории и культуры Псковской области" (далее - ГУК "НПЦ").

Решением от 13.08.04 в удовлетворении заявления отказано.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе прокурор просит отменить решение арбитражного суда и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования.

Податель жалобы указывает на неправомерный вывод суда о том, что не требовалось издания распоряжения о выделении земельного участка под строительство в порядке, предусмотренном статьями 30, 32 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), а также о том, что не требовалось согласия Министерства культуры Российской Федерации как федерального органа по охране памятников на производство строительных работ.

ГАРАНТ:

Определением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 марта 2005 г. в данном абзаце настоящего постановления исправлена опечатка: вместо "от 25.06.02 N 78-фз" следует читать "от 25.06.02 N 73-ФЗ"

В жалобе указывается также на то, что объекты археологического наследия независимо от различий культурного слоя по векам отнесены Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.02 N 78-фз к объектам культурного наследия федерального значения.

В судебном заседании прокурор поддержал доводы жалобы, а представители Администрации и ООО "Псковинкомстрой" против ее удовлетворения возразили.

ГУК "НПЦ" надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако своего представителя в суд не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в соответствии с постановлениями Совета Министров СССР от 04.07.88 N 816 и Совета Министров РСФСР от 07.09.88 N 370 "О комплексной реконструкции и реставрации памятников истории и культуры в Новгороде и Пскове" по заказу Псковского облисполкома Институтом реконструкции исторических городов в 1990 году был разработан "Проект комплексной реконструкции исторического центра г. Пскова", которым предусмотрена программа поквартальной реконструкции исторического центра г. Пскова.

В рамках данного проекта выполнен эскизный проект "Восстановление фрагмента исторической городской среды в квартале N 35 г. Пскова с гостиницей на 150 мест". Проектом было предусмотрено строительство гостиничного комплекса в виде отдельно стоящих жилых корпусов и зданий общественного назначения.

На заседании Градостроительного комитета г. Пскова 23.03.01 одобрено принципиальное решение по комплексной реконструкции квартала N 35 с воссозданием жилых домов-памятников архитектуры и строительством новых зданий жилого и общественного назначения. Инвестором выступил ООО "Псковинкомстрой". Функции единого заказчика возложены на государственное предприятие Псковской области "Генеральная дирекция "Псковреконструкция".

Распоряжением Администрации от 17.01.01 N 167 для проведения проектно-изыскательских работ по комплексной реконструкции исторического квартала, ограниченного Советской набережной и ул. Л. Поземского, под жилые дома и здания общественного назначения ООО "Псковинкомстрой" предоставлен в аренду земельный участок, кадастровый номер 60:27:01: 02 11 площадью 20 265 кв.м. и 30.08.01 заключен договор аренды N 184 на срок 11 месяцев.

Распоряжением Администрации от 19.09.01 N 3141-р указанный земельный участок предоставлен ООО "Псковинкомстрой" в аренду на новый срок - до 31.12.02 и разрешено выполнение подготовительных работ и археологического раскопа на земельном участке площадью 9 740 кв.м. под 1-ю очередь реконструкции вышеуказанного квартала (24-х квартирный жилой дом по ул. Л. Поземского, N 10).

Распоряжением Администрации от 26.05.03 N 1663-р в аренду на срок до 01.02.05 ООО "Псковинкомстрой" предоставлен земельный участок, кадастровый номер 60:27:01 02 11:13, площадью 17 487 кв.м. для завершения проектно-изыскательских работ по комплексной реконструкции исторического квартала, ограниченного ул. Л. Поземского, сквером и ул. Советская набережная. На основании указанного распоряжения 04.06.03 заключен договор аренды земельного участка N 161, а 19.11.03 - соглашение N 1 о внесении изменений в договор, в соответствии с которым стороны предусмотрели использование земельного участка для строительства.

Распоряжением Администрации от 20.08.03 N 2734-р ООО "Псковинкомстрой" разрешены строительно-монтажные работы нулевого цикла жилого дома по ул. Л. Поземского N 10 (1 очередь строительства) на земельном участке, кадастровый номер 60:27:01 02 11:13, предоставленном в аренду распоряжением Администрации от 26.05.03 N 1663-р.

Полагая, что земельный участок под строительство предоставлен с нарушением ЗК РФ, а разрешение на строительство на территории объекта археологического наследия дано без согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, Прокурор обратился с заявлением о признании распоряжения Администрации от 20.08.03 N 2734-р недействительным.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд исходил из того, что принятие отдельного решения о предоставлении земельного участка под строительство жилого дома по ул. Л. Поземского, 10, в порядке, предусмотренном статьями 30-32 ЗК РФ, не требовалось, а само строительство было согласовано с ГУК "НПЦ", которое являлось уполномоченным государственным органом по охране памятников на территории Псковской области. Кроме того, суд указал на то, что заявителем не представлено доказательств, что при производстве строительных работ на участке ул. Л. Поземского, 10, будет затронут культурный слой, относящийся к памятникам федерального значения.

Суд кассационной инстанции полагает, что решение арбитражного суда подлежит отмене в связи с неправильным применением норм материального права.

Требование прокурора о признании недействительным распоряжения Администрации от 20.08.03 N 2734-р о разрешении ООО "Псковинкомстрой" производить строительно-монтажные работы нулевого цикла жилого дома основано на том, что земельный участок под строительства выделен ООО "Псковинкомстрой" с нарушением установленного порядка, а также на том, что любое строительство на земельном участке, кадастровый номер 60:27:01 02 11:13, не допускается без согласия федерального органа охраны объектов культурного наследия.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что данный земельный участок предоставлен Администрацией в аренду ООО "Псковинкомстрой" только для завершения проектно-изыскательских работ по комплексной реконструкции исторического квартала, ограниченного ул. Л. Поземского, сквером и ул. Советская набережная.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлен ЗК РФ.

Указывая на то, что отдельного решения о предоставлении земельного участка под строительство жилого дома в порядке, предусмотренном статьями 30-32 ЗК РФ, не требовалось, суд мотивировал свой вывод наличием разрешения Инспекции государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации на выполнение строительно-монтажных работ, согласованием производства земляных работ с ГУК "НТЦ", а также наличием договоров аренды земельного участка. Кроме того, суд указал, что оспариваемое прокурором распоряжение является актом, дающим ООО "Псковинкомстрой" право совершать действия по реализации инвестиционного проекта, поэтому данный ненормативный акт не противоречит положениям ЗК РФ.

Однако данный вывод неправомерен и противоречит требованиям законодательства, действовавшим на момент издания оспариваемого распоряжения Администрации.

Статья 30 ЗК РФ устанавливает порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Частью 4 статьи 30 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта предполагает осуществление следующих действий: проведение работ по формированию земельного участка, государственный кадастровый учет земельного участка, проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка, подписание протокола о результатах торгов.

Судом установлено, и не оспаривается сторонами, что установленный законом порядок соблюден не был.

Поскольку закон не содержит каких-либо изъятий из вышеизложенного порядка предоставления земельного участка для строительства, то следует признать правомерным утверждение прокурора о том, что распоряжение Администрации от 20.08.03 N 2734-р противоречит ЗК РФ.

Правомерным является и довод прокурора о несоответствии данного распоряжения Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" от 25.06.02 N 73-ФЗ (далее - Закон об объектах культурного наследия).

Как установлено статьей 4 вышеуказанного закона, к объектам культурного наследия федерального значения относятся, в частности, объекты археологического наследия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 64 Закона об объектах культурного наследия памятники истории и культуры республиканского значения, принятые на государственную охрану в соответствии с законодательством РСФСР и законодательством Российской Федерации по состоянию на день вступления в силу настоящего Закона, отнесены к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в реестр, с последующей регистрацией данных объектов в реестре в соответствии с требованиями названного федерального закона.

Из материалов дела следует, что земельный участок, кадастровый номер 60:27:01 02 11:13, входит в границы памятника археологии "Культурный слой г. Пскова в пределах стен Окольного города" (VIII-ХVII вв.), который постановлением Совета Министров РСФСР от 04.12.74 N 624 включен в перечень памятников культуры, включаемых в список памятников культуры, подлежащих охране как памятники государственного значения.

Таким образом, из вышеизложенных положений Закона об объектах культурного наследия бесспорно следует, что памятник археологии "Культурный слой г. Пскова в пределах стен Окольного города" (VIII-ХVII вв.) является объектом культурного наследия федерального значения, включенным в реестр на основании закона, и его границы определяются не глубиной слоя VIII-ХVII вв., как указал суд, а границами крепостной стены Окольного города, прибрежной частью Завеличья между р. Великой и ул. Горького.

Частью 4 статьи 35 Закона об объектах культурного наследия установлено, что проведение, в частности, строительных, хозяйственных и иных работ на территории достопримечательного места, а также в зонах охраны объекта культурного наследия осуществляется в отношении объектов культурного наследия федерального значения - по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, либо в порядке, определяемом договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вывод арбитражного суда о том, что ГУК "НПЦ" согласовало проектирование реконструкции исторического квартала до введения в действие Закона об объектах культурного наследия, не может быть признан обоснованным, поскольку на момент издания оспариваемого прокурором распоряжения вышеуказанный закон действовал, однако требования закона о согласовании проведения строительных работ с федеральным органом охраны объектов культурного наследия выполнены не были.

Статьей 28 Закона об объектах культурного наследия предусмотрено проведение государственной историко-культурной экспертизы в целях определения соответствия, в частности, проектов проведения строительных и иных работ требованиям государственной охраны объекта культурного наследия.

До начала проведения историко-культурной экспертизы, как установлено пунктом 4 статьи 63 Закона об объектах культурного наследия, сохраняются порядок согласования градостроительной и проектной документации и порядок согласования и выдачи разрешений на проведение земляных, строительных и иных работ, установленные статьями 31, 34, 35, 40 и 42 Закона РСФСР "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

В частности, статья 35 данного закона устанавливает, что в пределах зон охраны памятников истории и культуры республиканского и местного значения производство указанных работ и хозяйственная деятельность запрещаются без разрешения Министерства культуры РСФСР.

Данный порядок соблюден не был.

Отказывая в удовлетворении требования прокуратуры Псковской области, суд исходил из того, что органом государственной охраны памятников истории и культуры на территории Псковской области является ГУК "НПЦ", с которым были согласованы проекты застройки новыми домами свободных участков.

Однако, в соответствии с Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 16.09.82 N 865, в отношении памятников республиканского и местного значения органом охраны памятников в целях получения разрешения на производство земляных, строительных и других работ, а также хозяйственную деятельность являлось Министерство культуры РСФСР. Из материалов дела не следует, что ГУК "НПЦ" были переданы полномочия Министерства культуры РСФСР.

Таким образом, суд отказал в удовлетворении требований прокурора без учета вышеприведенных норм материального права. При таких обстоятельствах, поскольку суд полно установил фактические обстоятельства дела, но неправильно применил нормы материального права, кассационная инстанция считает необходимым отменить решение арбитражного суда и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об удовлетворении требований прокурора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 13.08.04 по делу N А52-2643/2004/2 отменить.

Признать недействительным распоряжение Администрации города Пскова от 20.08.03 N 2734-р "О разрешении ООО "Псковинкомстрой" производства строительно-монтажных работ нулевого цикла жилого дома по ул. Л. Поземского, N 10 (1-я очередь строительства)", не соответствующее Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

Взыскать с Администрации города Пскова в доход федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины по иску и кассационной жалобе.

Председательствующий Судьи

Е.В.Коняева М.Г.Власова

А.В.Кадулин