Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 декабря 2002 г. N А42-3062/02-5 Иск КУГИ о признании недействительными постановления Управления о наложении штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета и уведомления об уменьшении бюджетных ассигнований удовлетворен по эпизоду признания недействительным указанного постановления, так как дело рассмотрено в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности, и кроме того, в материалах дела отсутствует протокол об административном правонарушении

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 24 декабря 2002 г. N А42-3062/02-5

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Дмитриева В.В.,

судей Абакумовой И.Д. и Никитушкиной Л.Л.,

при участии от Комитета имущественных отношений администрации Мурманской области Зюневой О.В. (доверенность от 10.09.2002 N 243), Шемякиной Т.Н. (доверенность от 20.12.2002 N 258), от Управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Мурманской области Николаева А.Г. (доверенность от 16.09.2002 N 09/7896), от Контрольно-ревизионного управления Министерства финансов Российской Федерации Шульженко А.Н. (доверенность от 21.01.2002 N 30), рассмотрев в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Мурманской области и Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации в Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.09.2002 по делу N А42-3062/02-5 (судья Бубен В.Г.),

установил:

Комитет по управлению государственным имуществом администрации Мурманской области, в настоящее время - Комитет имущественных отношений Мурманской области (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Мурманской области с иском о признании недействительными постановления от 12.02.2002 N 4 и уведомления от 08.02.2002 N 3 Управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Мурманской области (далее - Управление).

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Контрольно-ревизионное управление Министерства финансов Российской Федерации в Мурманской области (далее - КРУ).

Решением суда от 23.09.2002 иск удовлетворен.

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационных жалобах заявители просят отменить принятый по делу судебный акт и отказать в иске, ссылаясь на нарушение судом норм материального права.

Законность решения суда проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, КРУ проведена плановая проверка исполнения сметы расходов и полноты поступления средств от сдачи в аренду федеральной собственности в Комитете за 1999 и 2000 годы, о чем составлен акт от 07.12.2001.

По результатам проверки Управлением вынесено постановление от 12.02.2002 N 4 о наложении штрафа в сумме 35292 руб. 54 коп. за нецелевое использование средств федерального бюджета и уведомление от 08.02.2002 N 3 об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на 101400,1 руб., использованных не по целевому назначению.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (далее - нецелевое использование), влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению.

В то же время между положениями Указа Президента Российской Федерации от 08.12.92 N 1556 "О федеральном казначействе" и Бюджетного кодекса Российской Федерации возникли противоречия, обусловленные тем, что пунктом 3 Указа предусматривается взыскание штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета с юридических лиц, в то время как Бюджетным кодексом Российской Федерации - с физических лиц (должностных лиц организаций).

Бюджетный кодекс Российской Федерации введен к действие Федеральным законом от 09.07.99 N 159-ФЗ. В статье 2 этого закона названный Указ действительно не поименован в перечне нормативных актов, утративших силу.

Однако следует обратить внимание на статью 7 этого Закона, в которой говорится о том, что законодательные акты Российской Федерации, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, утративших силу, действуют в части, не противоречащей кодексу. Из этого следует, что с введением в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 08.12.92 N 1556 "О федеральном казначействе" фактически прекратил свое действие и применению не подлежит.

Тем не менее ответственность в виде взыскания штрафа с юридических лиц за нецелевое использование в 2000 году денежных средств существовала, ибо была установлена статьей 75 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год".

Но в 2001 году сложилась несколько иная ситуация. Статьей 60 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" предусмотрена ответственность для юридических лиц в виде штрафа только за нецелевое использование бюджетных кредитов.

Кроме того, по смыслу статьи 60 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" и статьи 75 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год" применение штрафа за нецелевое использование средств федерального бюджета ограничивается только 1999 и 2000 годами. В 2002 году этот штраф не подлежал применению, поскольку названные законы утратили силу как действовавшие в конкретный период времени. Последующими правовыми актами - Бюджетным кодексом Российской Федерации и статьей 80 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год", регулирующего аналогичные правоотношения в следующем периоде времени, применение ответственности к юридическим лицам в виде штрафа предусмотрено за нецелевое использование кредитных средств.

Следовательно, использование не по целевому назначению денежных средств, выделенных из федерального бюджета по иным основаниям, наказуемым не является.

Ответственность юридических лиц за нецелевое использование бюджетных средств установлена лишь статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административной ответственности уже после принятия оспариваемого постановления.

Удовлетворяя иск в части признания недействительным постановления Управления от 12.02.2002 N 4, суд правомерно принял во внимание также положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12.05.98 N 14-П, в котором указано, что согласно статье 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, то есть судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний, предусмотренных оспариваемыми положениями, должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом.

Следовательно, таковым же, то есть административным, будет при этом и предварительное производство, равно как и производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит органам исполнительной власти, наделенным соответствующими полномочиями.

Таким образом, вывод суда о том, что в данном случае должно применяться процессуальное законодательство, относящееся к рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, является правильным.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в нарушение требований статьи 247 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях дело рассмотрено в отсутствие лица, привлекаемого к ответственности. Кроме того, в материалах дела отсутствует протокол об административном правонарушении.

Суд первой инстанции обоснованно указал на то, что постановление Управления от 12.02.2002 N 4 является недействительным ввиду несоблюдения установленного законом порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

В соответствии с пунктом 2 статьи 284 БК РФ основанием для наложения штрафа является протокол, составленный руководителем (заместителем руководителя) органа федерального казначейства. Из материалов дела следует, что протокол не составлялся, что противоречит закону.

Таким образом, поскольку казначейством нарушена процедура привлечения к ответственности, а также применена норма не подлежащая применению, основания для удовлетворения жалобы отсутствуют.

В части признания недействительным уведомления Управления от 08.02.2002 N 3 кассационная инстанция считает решение суда первой инстанции недостаточно обоснованным.

В пункте 2 статьи 284 БК РФ приведен перечень мер принуждения, которыми обладают руководители органов федерального казначейства и их заместители (в соответствии с их полномочиями).

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 26.04.2001 N 35н утверждена Инструкция о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации (далее - Инструкция).

Пункт 3 "а" Инструкции указывает на то, что органы федерального казначейства вправе производить списание в бесспорном порядке суммы средств федерального бюджета, используемых не по целевому назначению, а также оформлять уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований на сумму средств, использованных не по целевому назначению.

В пункте 7 указано, что применение мер принуждения, указанных в подпунктах "а", "б", "в", "г", "д" пункта 3 Инструкции, осуществляется на основании постановления о списании (взыскании) денежных средств или уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований, принятого органом федерального казначейства и подписанного руководителем (заместителем руководителя) соответствующего органа федерального казначейства.

Пунктом 18 установлено, что для изменения утвержденных на соответствующий финансовый год бюджетных ассигнований орган федерального казначейства оформляет предложения в виде уведомления об изменении (уменьшении) бюджетных ассигнований получателю средств федерального бюджета (приложение N 7 к Инструкции) на сумму средств, использованных не по целевому назначению, с указанием кодов бюджетной классификации Российской Федерации, по которым допущено нарушение.

В то же время основанием для направления уведомления названо представление, которое, как указано в утвержденной Инструкцией форме, оформляется КРУ на основании статьи 212 БК РФ, Положения о федеральном казначействе, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 27.08.93 N 864, Положения о контрольно-ревизионном управлении Министерства финансов Российской Федерации в субъекте Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.98 N 888.

Статья 212 БК РФ, являющаяся, по мнению Минфина РФ, основанием для направления представления, предусматривает внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете. Основанием является выявление нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного проверками Счетной палаты Российской Федерации, контрольных органов Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации.

Таким образом, выявление КРУ нарушения бюджетного законодательства является, в конечном счете, основанием для Министерства финансов Российской Федерации изменить (уменьшить) бюджетные ассигнования по представлению главного распорядителя бюджетных средств путем внесения изменений в бюджетную роспись (статья 166 БК РФ, пункт 2 постановления Правительства Российской Федерации от 28.02.2002 N 137).

При этом в качестве меры принуждения, которые имеет право применить руководитель органа Федерального казначейства субъекта Федерации, направление уведомления, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Инструкции, Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено. Кодексом не предусмотрена и выдача представлений КРУ. В то же время именно данное представление является основанием направления уведомления об уменьшении бюджетных ассигнований.

Иными словами, как принятие Управлением уведомления, так и принятие КРУ представления предусмотрены подзаконными актами, в конечном счете приводят к последствиям бюджетного характера - предоставляют право Правительства Российской Федерации, Министерству финансов Российской Федерации либо Мингосимуществу России перераспределить средства на следующий год, но при этом изъятие средств текущего периода в силу закона о бюджете невозможно.

ГАРАНТ:

Вероятно, в тексте документа допущена опечатка: вместо "пункте постановления" следует читать "пункте 1 постановления"

В пункте постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.08.92 N 12/12 указано, что компетенция арбитражного суда определена Законом Российской Федерации "Об арбитражном суде" и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. К юрисдикции арбитражного суда отнесено разрешение указанных в статье 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации экономических споров между предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности (включая колхозы), являющимися юридическими лицами (далее - организации), гражданами-предпринимателями, а также споров в сфере управления, перечисленных в статье 22 того же Кодекса.

В настоящее время пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к компетенции арбитражного суда отнесены иски об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что уведомление затрагивает интересы Комитета, но при этом не дал оценку данному документу относительно требований к ненормативному правовому акту, его характеру и основаниям его издания, а также соотношения его с последствиями бюджетного характера.

При этом суд первой инстанции не исследовал соответствие направленного Управлением уведомления нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также недостаточно обоснованы выводы суда о необходимости анализа каждого конкретного вменяемого КРУ нарушения законодательства в рамках арбитражного процесса. Решение суда по отдельным эпизодам также недостаточно обосновано.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 286 и подпунктом 2 пункта 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.09.2002 по делу N А42-3062/02-5 отменить в части признания недействительным уведомления Управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Мурманской области от 08.02.2002 N 3 и дело в названной части передать на новое рассмотрение в первую инстанцию того же суда.

В остальной части судебный акт оставить без изменения.

Председательствующий Судьи

В.В. Дмитриев И.Д. Абакумова

Л.Л. Никитушкина