Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 апреля 2005 г. N А13-6499/04-27 Иск Правительства области о признании недействительными решения и предписания УФАС не удовлетворен, так как действия истца по проведению конкурса и решение конкурсной комиссии правомерно квалифицированы антимонопольным органом как действия органа исполнительной власти, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, поскольку организация автобусного движения на договорной основе, в том числе проведение конкурса, возможна лишь в том случае, когда заказчиком автотранспорта и лицом, заключающим договор об организации пассажирских перевозок, выступает орган исполнительной власти

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 18 апреля 2005 г. N А13-6499/04-27

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Хохлова Д.В., судей Блиновой Л.В., Бухарцева С.Н., при участии от правительства Вологодской области Одинцовой Н.А. (доверенность от 19.01.05 N 3), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Осипова С.В. (доверенность от 15.03.05 N 246),

рассмотрев 13.04.05 в открытом судебном заседании кассационную жалобу правительства Вологодской области на решение от 05.10.04 (судья Кудин А.Г.) и постановление апелляционной инстанции от 08.12.04 (судьи Богатырева В.А., Осокина Н.Н., Чельцова Н.С.) Арбитражного суда Вологодской области по делу N А13-6499/04-27,

установил:

Правительство Вологодской области (далее - правительство) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения от 03.06.04 N 496 и предписания от 03.06.04 N 496/1 Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - УФАС).

В порядке части 5 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в дело вступил прокурор Вологодской области.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, к участию в деле привлечено закрытое акционерное общество "ВПБА Автобус" (далее - ЗАО "ВПБА Автобус").

Решением суда от 05.10.04 в удовлетворении заявленных правительством требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 08.12.04 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе правительство просит отменить судебные акты и признать недействительными оспариваемые ненормативные акты антимонопольного органа. По мнению подателя жалобы, проведение конкурса на право обслуживания регулярных межрайонных и межрегиональных автобусных маршрутов соответствует требованиям действующего законодательства.

Кроме того, правительство указывает на то, что оспариваемое предписание выдано УФАС ненадлежащему лицу.

В судебном заседании представитель правительства поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель УФАС возражал против ее удовлетворения, указывая на законность обжалуемых судебных актов.

Дело рассмотрено без участия прокурора и представителей ЗАО "ВПБА Автобус", надлежащим образом уведомленных о времени и месте судебного заседания.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

По мнению кассационной инстанции, оснований для отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

Из материалов дела видно, что в феврале 2004 года правительство провело открытый конкурс на право обслуживания регулярного межрайонного (межрегионального) автобусного маршрута Вологда - Череповец - Вологда.

Конкурс проведен на основании постановления Правительства Вологодской области от 14.07.03 N 663 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом".

Данное постановление применимо к отношениям, возникающим при организации перевозок в целях обеспечения безопасности в соответствии с Федеральным законом от 10.12.95 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", при открытии новых маршрутов органами государственной власти и органами местного самоуправления или, если вышеуказанные органы организуют перевозки по своей инициативе по государственному или муниципальному заказу в соответствии с Законом Вологодской области от 31.03.2000 N 480-ОЗ "Об организации обслуживания населения пассажирским автомобильным и городским электрическим транспортом в Вологодской области" (далее - Закон от 31.03.2000 N 480-ОЗ).

В конкурсе на право осуществления перевозок на регулярном межрайонном автобусном маршруте Вологда - Череповец - Вологда приняли участие одиннадцать участников, в том числе ЗАО "ВПБА "Автобус". Победителями конкурса признаны три участника. Решением комиссии победителям предлагалось в десятидневный срок с момента подписания протокола заключить договор на обслуживание межрайонного или межобластного маршрута с предприятиями - владельцами автовокзалов и автостанций. В результате проведенного конкурса некоторые хозяйствующие субъекты, ранее работавшие на данном товарном рынке, были с него устранены, в том числе ЗАО "ВПБА "Автобус".

По итогам конкурса с победителями заключены договоры на осуществление пассажирских перевозок на вышеназванном маршруте. По своей правовой природе названные договоры носят гражданско-правовой характер.

Письмом от 27.04.04 N 67/1 государственное предприятие Вологодской области "Областная дирекция автобусных перевозок" сообщило ЗАО "ВПБА "Автобус" о передаче победителю конкурса, проведенного правительством, права на обслуживание межрегионального маршрута Вологда - Череповец - Вологда.

Усмотрев в действиях правительства нарушение положений статьи 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции), выразившееся в издании ненормативного акта - решения конкурсной комиссии по итогам проведения конкурса на право обслуживания регулярного маршрута Вологда- Череповец - Вологда по перевозке пассажиров на коммерческой основе, антимонопольный орган принял решение от 03.06.04 N 496 о выдаче заявителю предписания от 03.06.04 N 496/1, которым обязал его в срок до 15.06.04 прекратить нарушение положений статьи 7 Закона о конкуренции, отменить решение конкурсной комиссии и допустить к перевозкам пассажиров всех хозяйствующих субъектов, работавших на маршрутах до проведения конкурса и изъявивших желание оказывать услуги по перевозке пассажиров.

В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Закона о конкуренции антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям, а также их должностным лицам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, противоречащих антимонопольному законодательству.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

В силу пункта 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

По мнению кассационной инстанции, суды первой и апелляционной инстанций сделали правомерный вывод о том, что проведение конкурса не было связано с целью обеспечения государственных нужд.

Суды учли нормативные положения статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которым государственный заказ представляет собой совокупность заключенных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (пункт 4). Государственный контракт - это договор, заключенный органом государственной власти от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета (пункт 1).

Суды сделали правильный вывод о том, что действия правительства по проведению конкурса на право обслуживания регулярного коммерческого маршрута и, соответственно, решение конкурсной комиссии от 25.02.04 являются незаконными.

Из материалов дела видно, что проведение конкурса не было фактически связано с размещением регионального (муниципального) заказа, поскольку предметом конкурса являлся коммерческий маршрут, участниками конкурса были хозяйствующие субъекты. На конкурсной основе не размещался маршрут, нерентабельность которого обусловлена регулированием тарифов, небольшой интенсивностью пассажиропотоков (на конкурс выставлялся рентабельный маршрут, который обслуживался, в том числе субъектом экономической деятельности - ЗАО "ВПБА "Автобус").

При таких обстоятельствах в результате действий правительства были нарушены гражданские права участников рынка перевозок и ограничена свобода их предпринимательской деятельности.

Возможность допуска к работе на автобусных маршрутах определяется в порядке лицензирования деятельности по перевозке автотранспортом (статья 17 Закона Российской Федерации "О лицензировании отдельных видов деятельности").

Условия же организации конкретных маршрутов, в том числе и расписания движения, регламентируются Законом Российской Федерации "О безопасности дорожного движения", положениями Устава автомобильного транспорта РСФСР, Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте и Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом.

Организация автобусного движения на договорной основе, в том числе проведения конкурса, возможна лишь в том случае, когда заказчиком автотранспорта и лицом, заключающим договор об организации пассажирских перевозок выступает орган исполнительной власти или лицо, уполномоченное от его имени приобретать имущественные права и обязанности (пункты 2 и 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации). Договоры, заключенные по итогам конкурса, носят гражданско-правовой характер. При осуществлении пассажирских перевозок на коммерческой основе орган исполнительной власти заказчиком автотранспорта не является.

Таким образом, действия правительства по проведению конкурса и решение конкурсной комиссии от 25.02.04 правомерно квалифицированы антимонопольным органом по статье 7 Закона о конкуренции как действия органа исполнительной власти, ограничивающие самостоятельность хозяйствующих субъектов, создающие дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и имеющие своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

При таких обстоятельствах при оценке законности решения и предписания антимонопольного органа, который восстанавливает публичный порядок, факт проведения конкурса правительством правомерно расценен судами первой и апелляционной инстанций как административный барьер, исключающий (ограничивающий) возможность иных хозяйствующих субъектов, кроме победителей конкурса, оказывать услуги по перевозке пассажиров по тем же коммерческим маршрутам.

Довод правительства о невозможности исполнить пункт 2 оспариваемого предписания УФАС об отмене решения конкурсной комиссии от 25.02.04 является несостоятельным. Сформировав конкурсную комиссию и наделив ее правами по проведению конкурса и определению победителей, правительство не передало комиссии свои полномочия в данном вопросе как органа исполнительной власти.

Конкурсная комиссия не становится самостоятельным коллегиальным органом, наделенным правами исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации по принятию решений в соответствии со своей компетенцией, то есть субъектом, которому антимонопольный орган вправе выдать предписание об отмене принятого им акта.

Данный вывод основан на анализе постановления правительства Вологодской области от 14.07.03 N 663 "О мерах по улучшению перевозок пассажиров автомобильным транспортом", Положения о проведении конкурса на право обслуживания регулярных межрайонных автобусных маршрутов Вологодской области и межрегиональных маршрутов (далее - Положение). Так, в пункте 1.4 Положения указано, что организатором конкурса является комитет по транспорту и связи правительства Вологодской области, а решение о персональном составе конкурсной комиссии принимает первый заместитель губернатора области, курирующий вопросы транспорта. В пункте 4.1 Положения указано, что конкурс проводится комиссией, утвержденной первым заместителем губернатора.

Из материалов дела видно, что действия правительства по объявлению и проведению конкурса и оформление его результатов протоколом, охватывается диспозицией статьи 7 Закона о конкуренции, то есть являются действиями, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности хозяйствующих субъектов, имеют или могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты следует оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение от 05.10.04 и постановление апелляционной инстанции от 08.12.04 Арбитражного суда Вологодской области по делу N А13-6499/04-27 оставить без изменения, а кассационную жалобу правительства Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи

Д.В. Хохлов Л.В. Блинова

С.Н. Бухарцев