Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 сентября 2005 г. N А56-24248/2004 Иск Администрации МО о признании незаконными и отмене решения и предписания Управления о прекращении противоправных действий, способных привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, путем создания равных условий доступа к аренде муниципальных нежилых помещений, удовлетворен, поскольку действия Администрации на рынке предоставления в аренду торговых площадей не обусловлены ее публичным статусом как органа местного самоуправления, в связи с чем такие действия не могут быть признаны нарушением Закона "О конкуренции..."

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 5 сентября 2005 г. N А56-24248/2004

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Хохлова Д.В., судей Бухарцева С.Н., Блиновой Л.В., при участии индивидуального предпринимателя Романова Владимира Ефимовича (паспорт N 4003 682354), от администрации муниципального образования "Ломоносовский район" Ильина А.В. (доверенность от 30.12.04 N 926/22), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Илларионова В.Л. (доверенность от 30.06.04 N 02/2092), Кузьменковой Т.Н. (доверенность от 07.12.04 N ОВ/5138),

рассмотрев 02.09.05 (после объявленного 31.08.05 перерыва) в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Ломоносовский район" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.12.04 (судья Демина И.Е.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.05 (судьи Петренко Т.И., Борисова Г.В., Шестакова М.А.) по делу N А56-24248/2004,

установил:

Администрация муниципального образования "Ломоносовский район" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными и отмене решения от 10.03.04 N 03-09 и предписания от 10.03.04 N 03/775-09 Территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - ТУ МАП).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, к участию в деле привлечен индивидуальный предприниматель Романов Владимир Ефимович.

Решением суда от 16.12.04 в удовлетворении заявленных администрацией требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 30.05.05 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение. По мнению подателя жалобы, оспариваемым предписанием ТУ МАП заявитель ограничен в свободе распоряжения спорными нежилыми помещениями и вынужден предоставлять их предпринимателям.

Администрация также считает, что суд вынес решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, так как для исполнения оспариваемого предписания антимонопольного органа заявителю необходимо расторгнуть договоры аренды помещений, заключенные с предпринимателями Севастьяновым В.И. и Габрусенко И.Н., чем будут нарушены их права.

Кроме того, по мнению администрации, оспариваемые решение и предписание вынесены ТУ МАП в отношении ненадлежащего лица, поскольку органом власти, уполномоченным в области распоряжения муниципальной собственностью, является комитет по управлению муниципальным имуществом администрации (далее - КУМИ) - самостоятельное юридическое лицо.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы кассационной жалобы, а представители антимонопольного органа и предприниматель возражали против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, конкурсная комиссия муниципального образования приняла решение (протокол от 14.11.03 N 1) о проведении конкурса на право заключения договора аренды нежилых помещений общей площадью 358,82 кв. м, используемых в качестве ярмарки для розничной торговли продовольственными и промышленными товарами, расположенных в здании по адресу: Ломоносовский район, поселок Лебяжье, ул. Приморская, 75. Конкурс признан несостоявшимся ввиду отсутствия заявок (протокол от 24.02.04 N 3).

Решением комиссии по вопросам распоряжения муниципальным имуществом муниципального образования (протокол от 23.10.03 N 9), утвержденным постановлением главы администрации от 04.11.03 N 552, по заявлению предпринимателя Романова В.Е. вопрос о предоставлении ему в аренду нежилых помещений ярмарки в указанном здании отложен. Заявление предпринимателя вынесено на торги по продаже права аренды помещений по окончании срока действия договора с предыдущим арендатором.

Этой же комиссией принято решение (протокол от 08.12.03 N 10), утвержденное постановлением главы администрации от 19.12.03 N 621, о заключении с предпринимателями Севастьяновым В.И. и Габрусенко И.Н. договоров аренды нежилых помещений, расположенных в том же здании, площадью 86,4 и 83,8 кв. м соответственно. С ними заключены договоры аренды нежилых помещений от 29.12.03, содержащие условия, более благоприятные по сравнению с конкурсными условиями с точки зрения величины затрат на капитальный ремонт и другие работы. Севастьянову В.И. и Габрусенко И.Н. из общей площади ярмарки выделены помещения с отдельным входом, оснащенные полным инженерным оборудованием, подсобными помещениями и наиболее пригодные для осуществления торговой деятельности.

Решением ТУ МАП от 10.03.04 N 03-09 действия администрации по созданию для хозяйствующих субъектов, осуществляющих розничную торговлю на территории муниципального образования, дискриминационных (неравных) условий при предоставлении им в аренду муниципальных нежилых помещений признаны противоречащими положениям пункта 1 статьи 7 Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции).

Предписанием от 10.03.04 N 03/775-09 антимонопольный орган обязал заявителя в срок до 20.04.04 прекратить противоправные действия, способные привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов, путем создания для всех хозяйствующих субъектов равных условий доступа к аренде муниципальных нежилых помещений, расположенных по вышеуказанному адресу.

Отказывая в удовлетворении заявления, суды первой и апелляционной инстанций указали на то, что действия администрации по предоставлению отдельным предпринимателям преимущественного права заключения договора аренды торговых помещений на более выгодных по сравнению с другими арендаторами условиях создали дискриминационные условия на рынке аренды нежилых помещений для конкурирующих хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговлю товарами, не допустили конкуренцию при доступе к аренде торговых площадей, что в результате привело к созданию неравных условий деятельности этих субъектов.

Довод администрации о вынесении ТУ МАП оспариваемых решения и предписания в отношении ненадлежащего субъекта отклонен судом апелляционной инстанции, со ссылкой на то, что дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов созданы в результате принятия решений, утвержденных главой администрации.

Кассационная инстанция считает выводы судов первой и апелляционной инстанций ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона о конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Установленный приведенной нормой запрет адресован органам, осуществляющим властные функции.

Правоотношения же между муниципальным образованием и арендаторами объектов муниципальной собственности лишены публично-правового элемента. Эти отношения основываются на юридическом равенстве сторон и регулируются нормами гражданского права.

Согласно подпункту 2 пункта 2 статьи 6 и пункту 3 статьи 29 Федерального закона от 28.05.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью отнесено к вопросам местного значения. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

В силу пункта 1 статьи 124 и пункта 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Положение об управлении и распоряжении муниципальной собственностью муниципального образования "Ломоносовский район" Ленинградской области утверждено решением районного собрания муниципального образования "Ломоносовский район" от 23.04.03 N 24. Названным нормативным актом допускается передача муниципального имущества в аренду как путем проведения торгов, так и целевым назначением (пункт 3 статьи 21).

Согласно пункту 2 статьи 209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В соответствии с приведенными нормативными положениями часть торговых площадей выставлена муниципальным образованием на конкурс, признанный впоследствии несостоявшимся, а часть - предоставлена предпринимателям целевым образом.

В силу пунктов 1, 4 статьи 421 и пункта 1 статьи 422 ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена Гражданским кодексом Российской Федерации, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивными нормами), действующим в момент его заключения.

По смыслу приведенных норм условия договора аренды объектов муниципальной собственности (в том числе условия распределения издержек на капитальный ремонт, другие работы) определяются сторонами самостоятельно. Одинаковые условия для потребителей устанавливаются лишь публичным договором (пункт 2 статьи 426 ГК РФ), тогда как договор аренды объектов муниципальной собственности к таковым не относится. Действующим законодательством не предусмотрена обязанность муниципальных образований по заключению договоров аренды торговых площадей на одинаковых со всеми предпринимателями условиях.

Как указано в статье 4 Закона о конкуренции, товарный рынок представляет собой сферу обращения товара, не имеющего заменителей, либо взаимозаменяемых товаров на территории Российской Федерации или ее части, определяемой исходя из экономической возможности приобретателя приобрести товар на соответствующей территории и отсутствия этой возможности за ее пределами.

Как следует из оспариваемого решения ТУ МАП и обжалуемых судебных актов, противоправные действия совершены администрацией на двух взаимосвязанных товарных рынках: рынке розничной торговли товарами народного потребления и рынке услуг по предоставлению в аренду торговых площадей.

Вместе с тем товарные границы первого рынка антимонопольным органом не определены (продовольственные товары не заменимы промышленными). Торговое помещение предоставлено Габрусенко И.Н. под молочный магазин. В деле отсутствуют сведения о том, какие товары реализуют Севастьянов В.И. и Романов В.Е., являются ли они конкурентами друг друга, а также конкурентами Габрусенко И.Н.

Таким образом, антимонопольным органом и судами обеих инстанций не установлено негативное вмешательство администрации в конкурентную среду, что является обязательным условием квалификации ее действий по пункту 1 статьи 7 Закона о конкуренции.

Действия же администрации на рынке предоставления в аренду торговых площадей, где она занимает самостоятельное положение продавца, не обусловлены ее публичным статусом как органа местного самоуправления, в связи с чем такие действия не могут быть признаны нарушением положений пункта 1 статьи 7 Закона о конкуренции.

Сам по себе факт предоставления муниципальным образованием в аренду предпринимателям торговых площадей на различных условиях не свидетельствует о создании дискриминационных условий деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, ограничивающих (способных ограничить) конкуренцию на определенном товарном рынке.

Оспариваемым предписанием ТУ МАП администрации вменено в обязанность обеспечить создание равных условий доступа для всех хозяйствующих субъектов к аренде спорных нежилых помещений, в том числе инженерным коммуникациям и подсобным помещениям. При этом в предписании не определены конкретные действия, которые необходимо совершить заявителю для обеспечения равного доступа к аренде указанных помещений, что делает выданный антимонопольным органом ненормативный акт заведомо неисполнимым.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения о комитете по управлению муниципальным имуществом администрации муниципального образования "Ломоносовский район" Ленинградской области, утвержденного решением районного собрания муниципального образования "Ломоносовский район" от 16.02.99 N 3, КУМИ является местным органом исполнительной власти, реализующим полномочия в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Противоправные, по мнению ТУ МАП, действия совершены муниципальным образованием в сфере распоряжения муниципальным имуществом. КУМИ заключает от имени муниципального образования договоры аренды с предпринимателями. Следовательно, именно КУМИ является органом местного самоуправления, которому ТУ МАП вправе выдать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции. Это признает и антимонопольный орган в оспариваемом решении: "КУМИ принимает решение об условиях предоставления в аренду муниципального нежилого фонда и оказывает услуги по предоставлению в аренду помещений муниципального нежилого фонда".

Утверждение принимаемых КУМИ решений главой администрации носит процедурный, а не властный характер. Самостоятельных решений в сфере распоряжения муниципальной собственностью глава администрации не принимает.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене, а заявление администрации - удовлетворению.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.12.04 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.05 по делу N А56-24248/2004 отменить.

Признать недействительными решение от 10.03.04 N 03-09 и предписание от 10.03.04 N 03/775-09 Территориального управления Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по Санкт-Петербургу и Ленинградской области как не соответствующие положениям Закона Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".

Обязать Территориальное управление Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по Санкт-Петербургу и Ленинградской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации муниципального образования "Ломоносовский район".

Председательствующий Судьи

Д.В. Хохлов С.Н. Бухарцев

Л.В. Блинова