Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2022 г. по делу N 8а-21773/2022[88а-21423/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Мельниковой Н.М, Петровой И.В. на решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года (N 2а-22/2022) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года (N 33а-2578/2022) по административному исковому заявлению Мельниковой Н.М, Петровой И.В. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ленинградской области о признании решения незаконным, обязании внести в ЕГРН сведения об изменении вида разрешенного использования земельных участков.

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, объяснения Мельниковой Н.М, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Мельникова Н.М. и Петрова И.В. обратились в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области о признании незаконными отказов от 18 ноября 2020 года во внесении сведений в ЕГРН по изменению вида разрешенного использования принадлежащих им на праве собственности земельных участков с кадастровыми номерами: N, площадью 100142+/-111 кв.м, и N, площадью 25676+/-56 кв.м, расположенных по адресу: "адрес", отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения, с вида разрешенного использования "для ведения сельского хозяйства" на вид разрешенного использования - "для ведения садоводства".

Судом в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация Сланцевского муниципального района Ленинградской области и администрация Старопольского сельского поселения Сланцевского муниципального района Ленинградской области.

Решением Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований Мельниковой Н.М, Петровой И.В. - отказано.

В кассационной жалобе на решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года, поступившей в суд первой инстанции 20 октября 2022 года, Мельникова Н.М. и Петрова И.В. ставят вопрос об отмене судебных актов, полагая их незаконными и необоснованными, настаивая на доводах административного иска.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Судами установлено, что административные истцы Мельникова Н.М. и Петрова И.В. являются сособственниками (по 1/2 доли в праве на каждый участок) - двух земельных участков с кадастровым номером N, N, расположенных по адресу: "адрес" категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования: для ведения сельского хозяйства.

Данные земельные участки были приобретены ими на основании договоров купли-продажи от 6 декабря 2011 года от сособственников этих земельных участков Ермаковой К.Д, Ивановой С.В, Иванова С.В.

Предшествующие истцам сособственники (Ермакова К.Д, Иванова С.В, Иванов С.В.) указанные земельные участки получили в 1994 году из земель АОЗТ "Старопольское" в баллогектарах - 187 баллогектар, что соответствует площади 13, 39 га. В 2008-2010 годах названными гражданами была проведена процедура выдела из земельного участка с кадастровым номером N в счет своих земельных долей трех обособленных земельных участков, включая участки с кадастровым номером N и N.

При этом, из протокола N 1 общего собрания участников общей долевой собственности землепользователей АОЗТ "Старопольский" от 9 марта 2010 года следует, что при обсуждении вопроса о выделении в счет своих земельных долей трех обособленных земельных участков на праве общей долевой собственности, испрашиваемых Ермаковой К.Д, Ивановой С.В, Ивановым С.В, согласно расчетам ОАО "Севзапгипрозем" фактическая площадь сельскохозяйственных угодий земельного участка в соответствии с его качественной оценкой почв составила 13, 39 га, из них: пашня - 13, 26 га, сенокос - 0, 13 га, что составляет три земельных доли - 561 баллогектар; общая площадь земельного участка составила 13, 39 га, в том числе сельскохозяйственных угодий - 13, 39 га.

Отказывая Мельниковой Н.М. и Петровой И.В. в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N образованы из земель сельскохозяйственных угодий; до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, предусматривающий особую охрану таких земель, которая выражается в недопущении выведения данных земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. При этом установление органами местного самоуправления Старопольского сельского поселения градостроительного регламента (Правил землепользования и застройки Старопольского сельского поселения, Генерального плана) для зоны "Сх-5", в которую включены и земельные участки, принадлежащие административным истцам, само по себе не противоречит вышеуказанным нормам, поскольку допускает изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, о чем обоснованно указал административный ответчик. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

С такими выводами согласился суд апелляционной инстанции.

Выводы судов основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (пункт 1 части 1).

Земли, указанные в части 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2).

Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации).Согласно части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Иные земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 Земельного кодекса Российской Федерации определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (пункты 1 и 4).

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года N 537, установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

С учетом изложенного, суды пришли к верному выводу, что изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

При установленных по делу обстоятельствах отказ Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области от 18 ноября 2020 года во внесении сведений в ЕГРН по изменению вида разрешенного использования принадлежащих административным истцам на праве собственности земельных участков не мог быть признан судами незаконным.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационных жалобах по существу не опровергнутыми.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Мельниковой Н.М, Петровой И.В. - без удовлетворения.

Решение Сланцевского городского суда Ленинградской области от 21 января 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 21 апреля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 14 декабря 2022 года.