Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-10659/2022[88а-10852/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К. с участием прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Карасева С.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Губернатора Ставропольского края

на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.09.2022

административному исковому заявлению прокурора Ставропольского края Лоренца А.А, действующего в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим с момента принятия Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях";

по административному исковому заявлению Легкобитова Г. Г.ча, Энгель К. В, Ищук А.А, Варава Д. Н, Красноперовой Е. А, Калачиной М. А, Шишмаревой Н. В, Величкиной В. И, Сырьяновой Е. Н, Лабуз П. И, Голубец Л. А, Каленской Е. В, Бетенковой Н. А, Лазаревой Т. А, Ворониной О. В, Русина С. В, Сидоренко В. И, Фокина А. Н, Жидковой М. А, Никулиной Я. А, Гнатюк Я. А, Кеворкова А. М, Литвиновой О. В, Болдырева С. Н, Братерской М. Р, Платонова С. А, Балабановой А. В, Чулковой А. Э, Бегишева К. С, Агафоновой О. К, Юденко С. В, Ермаковой Ю. И, Азаровой Г. Э, Климанова А. А, Лазаренко Е. В. и присоединившейся к ним группы лиц к Думе Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края о признании недействующими с момента принятия пункты 1-8, 10-14 части 1, а также частей 2, 3, 4, 5, 7 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях"; об оставлении в силе пункт 9 части 1, часть 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07.12.2021N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях"

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителей Губернатора - Демьяновой Н.Е, Думы - Закота С.П, Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды - Мироновой Ю.С, поддержавших доводы кассационной жалобы, а также возражения против ее удовлетворения Легкобитова Г.В, и заключение прокурора, полагавшего об оставлении обжалуемого судебного акта без изменения, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

прокурор Ставропольского края Лоренц А. А, действующий в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях".

В обоснование заявленных требований привел доводы, что внесенными поправками Закон Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" дополнен статьей 4.1, предусматривающей возможность изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, в том числе в случаях установления необходимости частичного хозяйственного использования части особо охраняемых природных территорий краевого значения, изменения особенностей режима охраны особо охраняемых природных" территорий краевого значения, установления на ее территории дифференцированного режима особой охраны, хозяйственной и иной деятельности, необратимой утраты в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, наличия факта утраты особой природоохранной ценности части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения, наличия фактического размещения на части особо охраняемых природных территорий краевого значения объектов рекреационной, дорожно-транспортной, инженерной инфраструктур.

Возникновение случаев, указанных в Законе в качестве оснований для изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, в силу положений Федерального закона от 14.03.1995 N 33- ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее по тексту - Федеральный закон N 33-ФЗ) свидетельствует о намерении органов власти края не принимать необходимых мер, направленных на сохранение и восстановление особо охраняемых природных территорий краевого значения, предусматривает возможность освобождения органов власти и иных лиц, на которых возлагаются такие обязанности, от предусмотренной законом ответственности. Отсутствие в Федеральном законе N 33-ФЗ прямого запрета на упразднение особо охраняемых природных территорий, равно как и четкой регламентации процедуры снятия правового статуса, изменения границ таких территорий, влечет возникновение в правоприменительной практике случаев уменьшения площади названных территорий на основании только решения государственного органа исполнительной власти субъекта.

Закон не содержит положений, регламентирующих условия принятия решения о корректировке границ особо охраняемых природных территорий краевого значения, учитывающих особенности данных территорий, что создает правовую неопределенность, не отвечает общеправовым критериям ясности и вызывает неоднозначное толкование, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

О возможности неоднозначного толкования оспариваемого Закона также свидетельствует отсутствие в нем указания на определения "необратимая утрата в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения" и "утрата особой природоохранной ценности природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения".

Указанные в Законе основания для изменения границ особо охраняемых природных территорий являются незаконными, направленными на уменьшение площади особо охраняемых природных территорий краевого значения в нарушение требований федерального законодательства, свидетельствуют о намерении органов власти края повышать антропогенную нагрузку на особо охраняемые природные территории, что повлечет за собой утрату их уникальных компонентов, нарушит права граждан на благоприятную окружающую среду, гарантированные статьей 42 Конституции Российской Федерации.

Легкобитов Г.Г, Энгель К.В, Ищук А.А, Варава Д.Н, Красноперова Е.А, Калачина М.А, Шишмарева Н.В, Величкина В.И, Сырьянова Е.Н, Лабуз П.И, Голубец Л.А, Каленская Е.В, Бетенкова Н.А, Лазарева Т.А, Воронина О.В, Русин С.В, Сидоренко В.И, Фокин А.Н, Жидкова М.А, Никулина Я.А, Гнатюк Я.А, Кеворков А.М, Литвинова О.В, Болдырев С.Н, Братерская М.Р, Платонов С.А, Балабанова А.В, Чулкова А.Э, Бегишев К.С, Агафонова О.К, Юденко С.В, Ермакова Ю.И, Азарова Г.Э, Климанов А.А, Лазаренко Е.В. и присоединившаяся к ним группа лиц обратились к Думе Ставропольского края, Губернатору Ставропольского края о признании недействующими с момента принятия пункты 1-8, 10-14 части 1, а также частей 2, 3, 4, 5, 7 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях"; об оставлении в силе пункт 9 части 1, часть 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях".

В обоснование поданных административных исков указали, что оспариваемая статья 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" не соответствует части 1 и 2 статьи 4, статье 10, части 3 статьи 11, части 1 и 2 статьи 15, статьям 41 и 42, части 2 статьи 120 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", части 4 и 8 статьи 5 Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", статье 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статье 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, часть 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьям 3, 4, 6, 9, 58, 59, 70 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 2 статьи 18 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", абзацу 2 части 1 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, части 2 и 3 статьи 11 Устава (Основного Закона) Ставропольского края. Кроме того, оспариваемая норма направлена на преодоление нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и обязательных к безусловному исполнению, всеми участниками общественных отношений. Спорными положениями нарушаются права административных истцов на использование особо охраняемых природных территорий в пределах ранее установленной площади.

Судом первой инстанции требования объединены в одно производство.

Решением Ставропольского краевого суда от 21.03.2022 в удовлетворении административных исковых заявлений отказано в полном объеме.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.09.2022 решение Ставропольского краевого суда от 21.03.2022 отменено, по делу принято новое решение, которым признан недействующим со дня принятия Закон Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", статью 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях".

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что пункт 6 статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" не имеет объективных критериев применения и допускает возможность произвольного выбора процедуры изменения границ особо охраняемых природных территорий и, как следствие, их статуса, а также являются неопределенными, предоставляют правоприменителю широкую возможность в их толковании (в пунктах 1-14 статьи 4.1 Закона) основания для изменения границ особо охраняемых природных территорий, используемые формулировки допускают возможность произвольного изменения границ особо охраняемых природных территорий.

Поскольку положения статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях", введенной в действие Законом Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", существуют в совокупности и взаимосвязи, а основания и процедура изменения границ особо охраняемых природных территорий, не соответствуют критерию правовой определенности, имеются основания для признания недействующей указанной нормы в полном объеме. А в виду признания недействующей статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях", имеются основания для признания недействующим в полном объеме Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", которым введена в действие оспариваемая норма.

Не согласившись с постановленным судом апелляционной инстанции судебным актом, Губернатор Ставропольского края обжаловал его в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об его отмене, как принятого с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, при неправильном установлении имеющих значение для дела обстоятельств, не соответствии выводов суда фактическим положениям оспариваемой нормы. Просит оставить в силе законное и обоснованное решение суда первой инстанции.

Кассационная жалоба поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 02.11.2022.

На кассационную жалобу от административного истца Легкобитова Г.Г. поданы возражения, в которых выражается несогласие с ее доводами.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении от них не поступало, Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела кассационную жалобу в их отсутствии.

Изучив изложенные в кассационных жалобах доводы, принятые по делу судебные акты и материалы дела, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Требования прокурора и административных истцов по настоящему делу рассмотрены судами в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 213 главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судами установлено, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, в пределах компетенции, с соблюдением порядка и процедуры принятия.

В силу пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально- экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Закон об охране окружающей среды.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации в постановлениях от 15.07.1999 N 11-П, от 11.11.2003 N 16-П и от 21.01.2010 N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и к злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта (пункт 36 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50).

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных статьей 28 настоящего Федерального закона, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования (часть 4 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").

В Ставропольском крае отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий краевого местного значения регулируются Законом Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Ставропольского края об особо охраняемых природных территориях).

Частью 8 статьи 4 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-Кз "Об особо охраняемых природных территориях", в редакции от 09.06.2018 были предусмотрены случаи утраты особо охраняемыми природными территориями краевого значения своего правового статуса:

истечения срока функционирования особо охраняемых природных

территорий краевого, значения, установленного при их организации, и нецелесообразности его продления;; утрата природными комплексами и природными объектами особого природоохранного, научного, культурного, эстетического, рекреационного и оздоровительного значения;

придание особо охраняемым природным территориям краевого значения правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения;

придание особо охраняемым природным территориям краевого

значения правового статуса особо охраняемых природных территорий местного значения.

Апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 26.11.2020, оставленным без изменения кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 17.02.2021, указанная норма признана недействующей, поскольку в системном единстве с положениями Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае не соответствовала общеправовому критерию формальной определенности и устанавливала для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, исключая, по сути, сферу спорных правоотношений из предмета совместного ведений субъекта Российской Федерации и Российской Федерации, позволяя субъектовым органам власти в более упрощенном порядке, нежели создание такой зоны и определение границ ее охраны, решать вопрос об утрате такого статуса.

Кассационным определением Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 24.08.2022 по аналогичным основаниям оставлено без изменения решение Ставропольского краевого суда от 16.02.2022 и апелляционное определение Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.05.2022 о признании недействующими отдельных положений постановления Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п "Об утверждении Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае", постановления Правительства Ставропольского края от 07.06.2021 N 231-п "О внесении изменений в Порядок принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п" и постановления Правительства Ставропольского края от 26.01.2022 N 36-п "О внесении изменений в раздел 4 Порядка принятия решений о создании особо охраняемых природных территорий краевого значения в Ставропольском крае, утв. постановлением Правительства Ставропольского края от 28.10.2009 N 280-п".

Указанное послужило основанием для внесения в Закон Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" соответствующих изменения.

Законом Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях" Закон Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" дополнен статьей 4.1 следующего содержания:

"Статья 4.1 Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон

Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон осуществляется в следующих случаях:

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории федерального значения;

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав иной особо охраняемой природной территории регионального значения;

включение части особо охраняемой природной территории краевого значения в состав особо охраняемой природной территории местного значения;

расположение части особо охраняемой природной территории краевого значения в границах другого субъекта Российской Федерации;

придание одной и той же территории или ее части правового статуса особо охраняемой природной территории краевого значения несколько раз;

объединение, разделение двух и более особо охраняемых природных территорий краевого значения;

установление необходимости частичного хозяйственного использования части территории особо охраняемой природной территории краевого значения;

изменение особенностей режима охраны особо охраняемой природной территории краевого значения, установление на ее территории дифференцированного режима особой охраны, хозяйственной и иной деятельности;

увеличение площади особо охраняемой природной территории

краевого значения;

несоответствие части особо охраняемой природной территории краевого значения цели ее создания (назначения);

необратимая утрата в результате неблагоприятного воздействия природного характера части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

наличие факта утраты особой природоохранной ценности части природных комплексов или объектов, в целях охраны которых была создана особо охраняемая природная территория, краевого значения;

наличие фактического размещения на части особо охраняемой природной территории краевого значения объектов рекреационной, дорожно- транспортной, инженерной и иных видов инфраструктур;

необходимость исправления:

а) технических ошибок (описок, опечаток, грамматических или арифметических ошибок либо подобных ошибок), установленных в описании местоположения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения;

б) ошибок, содержащихся в межевом плане, техническом плане, карте- плане территории, карте (плане) объекта землеустройства или графическом описании особо охраняемых природных территорий краевого значения, установленных по результатам проведения работ по установлению границ особо охраняемых природных территорий относительно фактического местоположения природных комплексов и природных объектов, для охраны которых была создана особо охраняемая природная территория краевого значения;

в) несоответствия площади особо охраняемой природной территории краевого значения данным, полученным при исчислении ее площади современными методами в ранее определенных границах.

Изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон осуществляется на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края (далее - инициаторы).

Предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон направляются инициаторами на рассмотрение в уполномоченный орган с приложением материалов, обосновывающих необходимость такого изменения, перечень которых устанавливается Правительством Ставропольского края с учетом положений настоящей статьи.

Подготовка материалов, обосновывающих изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, указанных в части 3 настоящей статьи, осуществляется инициаторами, направившими в уполномоченный орган предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон.

Уполномоченный орган в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством Ставропольского края, рассматривает поступившие предложения об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон и материалы, обосновывающие такое изменение, указанные в части 3 настоящей статьи, подготавливает проект правового акта Правительства Ставропольского края (далее для целей настоящей статьи проект правового акта).

Уполномоченный орган в случаях, установленных пунктом 6 статьи 2 Федерального закона, до направления проекта правового акта на рассмотрение в Правительство Ставропольского края направляет его на согласование в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Решение об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон принимается Правительством Ставропольского края в устанавливаемом им порядке с учетом требований федерального законодательства и положений настоящей статьи".

Исходя из закреплённых оспариваемой нормой положений изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон осуществляется, как на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края.

При этом если инициаторами выступают органы исполнительной власти Ставропольского края и органы местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, такие границы изменяются путем проведения соответствующих процедур, закрепления их результатов и принятия итогового решения без привлечения уполномоченных федеральных органов исполнительной власти.

Так, в силу оспариваемой нормы, уполномоченный орган субъекта согласовывает проект изменения границ с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды только в случаях предусмотренных пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", к каковым отнесены согласование решений о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны, тогда как непосредственно статьей 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" регулируется вопрос изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон.

При этом в оспариваемой норме согласование решений именно об изменении границ особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, не предусмотрено.

Таким образом, статьей 4.1 Законом Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" согласование изменений границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон с федеральными органами исполнительности власти по инициативе органов субъекта исключается, что противоречит действующему законодательству.

В частности, статьей 10 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено установление охранных зон для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на них.

Частью 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" прямо предусмотрено согласование органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Поскольку изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон представляет собой изменение ее площади, в том числе не исключается и в меньшую сторону, что влечет утрату такой территорией особой охраны, соответственно, изменяя существующие границы и (или) границы их функциональных зон, принятие таких решений требует соблюдения положений части 6 статьи 2 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" во всех случаях, а не только прямо предусмотренных частью 6 статьи 2 указанного федерального закона, что оспариваемой нормой не предусмотрено, а в предусмотренном виде не распространяло ее на все положения статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях".

Кроме того, порядок принятия решений об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон утвержден Постановлением Правительства Ставропольского края от 26.01.2022 N 37-п.

Данный порядок утратил силу в связи с изданием Постановления Правительства Ставропольского края от 12.10.2022 N 603-п.

Иной порядок в настоящее время отсутствует.

В период действия данный Порядок предусматривал применение положений оспариваемой статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях" на уровне уполномоченных органов власти Ставропольского края, инициируя вопрос изменения границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, разрешать его окончательно на уровне субъекта, исключая данный вопрос из согласования с федеральными органами исполнительной власти.

Так, решение об изменении границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон принимается Правительством Ставропольского края по представлению органа исполнительной власти Ставропольского края, уполномоченного в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий (пункт 3). Подготовка материалов, обосновывающих изменение границ особо охраняемых природных территорий краевого значения и (или) границ их функциональных зон, осуществляется инициатором (пункт 4).

Вопреки доводам кассационной жалобы суд апелляционной инстанции правильно рассматривал оспариваемый в части нормативный акт на его применением одновременно с указанным Порядком, поскольку они подлежали применению совместно, в системном единстве.

Данным порядком, регулирующим порядок принятия решений, являющихся предметом спора, исключался контроль федеральных органов исполнительной власти над принимаемыми решениями субъектом по изменению границ особо охраняемых территорий и их функциональных зон по его инициативе, что в целом не соответствовало Федеральному закону от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", которым прямо закреплено, что особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

С учетом данных обстоятельств, и в иной части суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в части положения оспариваемой нормы имеют правовую неопределенность, в результате которой возможно произвольное изменение границ особо охраняемых природных территорий, в части не имеют объективных критериев применения и допускают возможность произвольного выбора процедуры изменения границ особо охраняемых природных территорий и, как следствие, их статуса, кроме того, в части являются неопределенными и предоставляют правоприменителю широкую возможность в их толковании.

Установленное послужило обоснованным основанием, по доводам административного иска и установленным обстоятельствам, для отмены решения суда первой инстанции и принятия по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований, признания недействующей полностью статьи 4.1 Закона Ставропольского края от 06.05.2014 N 33-кз "Об особо охраняемых природных территориях", и, как следствие, недействующим в полном объеме Закона Ставропольского края от 07.12.2021 N 118-кз "О внесении изменений в Закон Ставропольского края "Об особо охраняемых природных территориях", которым введена в действие оспариваемая норма.

Доводы кассационной жалобы об обратном являются необоснованными, вопреки позиции кассатора, решение суда апелляционной инстанции содержит необходимые юридически значимые обстоятельства и их надлежащую мотивированную оценку.

При этом основания для признания данной нормы недействительной в определенной части отсутствовали, поскольку в целом данная норма применяется в единстве со всеми ее положениями, единство которых не соответствует федеральному закону, имеющему большую силу.

Суд апелляционной инстанции установилсмысл разъясняемых положений, и учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта, пришёл к правильному выводу о признании его недействительным.

С учетом предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, приняв во внимание, что признание оспариваемой нормы и нормативного правового акта с момента вынесения апелляционного определения не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административных истцов, в том числе прокурора, обратившегося с иском в интересах неопределенного круга лиц, суд правильно посчитал необходимым признать оспариваемую норму и нормативный правовой акт не действующими со дня принятия.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт (часть 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Тогда как сторона административных ответчиков такое соответствие оспариваемых нормативных актов, в том числе по доводам административного иска и поданной кассационной жалобы, не доказала.

Позиция стороны в кассационной жалобе направлена на переоценку выводов суда апелляционной инстанции и фактических положений оспариваемой нормы, что не указывает на необоснованность и незаконность правильного принято по сути судебного решения.

Судом апелляционной инстанции дана оценка предмету спора, позиция сторон рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом с учетом требований частей 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел такой категории, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что обжалуемый судебный акт является законным обоснованным, при его принятии нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 05.09.2022 оставить без изменения, кассационную жалобу Губернатора Ставропольского края - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14.12.2022.