Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 г. по делу N 8а-31393/2022[88а-32025/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Васляева В.С, судей Ендовицкой Е.В. и Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Тулы на решение Пролетарского районного суда города Тулы от 24 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 12 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Тульского природоохранного прокурора к администрации города Тулы об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, объяснения представителей администрации города Тулы Синдеева М.М. и Главного управления администрации города Тулы по Пролетарскому территориальному округу Горшковой Т.Л, поддержавших доводы кассационной жалобы, пояснения прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Тульский природоохранный прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с настоящим административным иском, в котором указал, что по результатам проведенной совместно с министерством природных ресурсов и экологии Тульской области, Приокским межрегиональным управлением Росприроднадзора проверки установлен факт размещения отходов (нефтепродуктов) и загрязнения земельного участка, расположенного в непосредственной близости от многоквартирного жилого дома по адресу: город Тула, ул. Комарская, д. 17.

Поскольку загрязнение почвы в виде разлива нефтепродуктов не устранено, прокурор просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования города Тулы; с возложением на указанный орган обязанности в установленном законом порядке разработать и утвердить проект рекультивации территории земельного участка в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу; а также провести в установленном законом порядке рекультивацию территории упомянутого земельного участка.

Решением Пролетарского районного суда города Тулы от 24 ноября 2021 года административные исковые требования прокурора удовлетворены частично; бездействие администрации города Тулы в части непринятия мер в отношении загрязненного земельного участка признано незаконным, с возложением на нее обязанности разработать и утвердить проект рекультивации территории земельного участка в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 12 апреля 2022 года решение суда первой инстанции в той части, в какой в удовлетворении административных исковых требований прокурора отказано отменено, с принятием по делу нового решения о возложении на администрацию города Тулы обязанности по проведению в установленном законом порядке рекультивации спорного земельного участка неразграниченной собственности в соответствии с проектом рекультивации в течение 1 года с момента вступления решения суда в законную силу.

В остальной части решение Пролетарского районного суда города Тулы от 24 ноября 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, направленной 7 октября 2022 года и поступившей 21 октября 2022 года в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции, администрация города Тулы, в лице представителя Синдеева М.М, просит об отмене состоявшихся судебных решений ввиду их незаконности и необоснованности, с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Со ссылкой на положения Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указывает на то, что администрация города Тулы не обладает полномочиями по участию в организации деятельности по накоплению, сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов нефтепродуктов; данные полномочия в силу закона отнесены к ведению Правительства Тульской области, которое к участию в деле не привлечено.

Указывает также на то обстоятельство, что администрация города Тулы не является надлежащим ответчиком по данному делу, поскольку в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 года N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" разработка проекта рекультивации и рекультивация земель осуществляется уполномоченным на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков органом.

В рассматриваемой ситуации таким органом в силу положений Закона Тульской области от 28 ноября 2019 года N 118-ЗТО "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципального образования город Тула и органами государственной власти Тульской области" является Правительство Тульской области в лице министерства земельных и имущественных отношений Тульской области.

Считает обжалуемые судебные решения неисполнимыми, так как в судебных решениях не указаны конкретные координаты загрязненного земельного участка и его площадь.

На кассационную жалобу от Тульской природоохранной прокуратуры и министерства имущественных и земельных отношений Тульской области поданы письменные возражения, в которых указывается на отсутствие оснований для ее удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы и письменных возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такого рода нарушений судами нижестоящих инстанций при рассмотрении настоящего административного дела не допущено.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; соблюдать при использовании земельных участков требования экологических, санитарно- гигиенических и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В силу пп. 2 п. 2 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

Понятие отходов содержится в ст. 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которой отходы производства и потребления - вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (ст. 4 названного закона).

В материалах дела отсутствуют документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на указанных выше земельных участках.

Согласно примечанию к п. 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В соответствии п. 1 ст. 22 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Частью 5 ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Исходя из п. 6 Правил проведения рекультивации и консервации земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 года N 800 (далее - Правила), рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.

В силу п. 4 Правил в случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, - в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, а также в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, в случае ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством.

Как следует из материалов дела и установлено судами, что в ходе осуществления проверки по факту размещения отходов (нефтепродуктов) и загрязнения земельного участка, на территории города Тулы, рядом с многоквартирным домом, расположенным по ул. Комарская, д. 17, выявлен факт загрязнения в виде разливов вещества черного цвета; по результатам лабораторных исследований установлено превышение концентрации содержания в почве нефтепродуктов по сравнению с фоновой пробой в 12, 6 раз.

Разрешая возникший спор по существу и удовлетворяя административные исковые требования в части, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, пришел к выводу о наличии у администрации города Тулы обязанности по разработке проекта рекультивации земель.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, полагая их обоснованными; при этом, отменяя обжалуемое решение суда также указал о необходимости возложения на администрацию города Тулы также обязанности по проведению рекультивации загрязненного земельного участка.

При этом, не соглашаясь с доводами местной администрации в части необоснованного привлечения ее в качестве административного ответчика, суды проанализировали положения ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 53 Устава муниципального образования город Тула и указали на то, что вопросы участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в том числе защиты населения, отнесены к вопросам местного значения; администрация города Тулы является исполнительно-распорядительным органом данного муниципального образования; обнаруженные отходы в виде нефтепродуктов отнесены к III категории опасности, что в силу постановления Правительства Тульской области от 4 апреля 2012 года N 126 "Об утверждении схемы территориального планирования Тульской области" территория их распространения относится к территории, имеющей техногенные источники возникновения чрезвычайных ситуаций.

Не соглашаясь с доводами административного ответчика о том, что обязанность по разработке проекта рекультивации и проведении соответствующих работ должна быть возложена на министерство имущественных и земельных отношений Тульской области, как на орган, который правомочен предоставлять земельные участки, расположенные в границах муниципального образования город Тула, государственная собственность на которые не разграничена, суды сослались на то, что разлив нефтепродуктов (отходов) образовался на земельном участке, расположенном на территории муниципального образования город Тула, которое в силу приведенных положений законодательства несет ответственность по их надлежащему содержанию; участвует в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования; организует мероприятия по охране окружающей среды в границах муниципального образования; организует и осуществляет мероприятия по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание и содержание в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств; создает, содержит и организует деятельность аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории муниципального образования.

В связи с чем, наличие либо отсутствие полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, само по себе не освобождает администрацию города Тула от выполнения обязанностей по охране окружающей среды и участию в организации деятельности по сбору и транспортированию выявленных отходов нефтепродуктов, которые относятся к отходам производственного и непроизводственного потребления, утративших потребительские свойства.

При этом, судами также отмечено, что ранее во исполнение представления Тульского природоохранного прокурора, вынесенного главе администрации города Тула, административным ответчиком приняты меры по проведению купирования очагов; для решения вопроса по ликвидации загрязнения нефтепродуктами почвы проведено заседание комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по окончании которого было принято решение о ликвидации очага загрязнения в два этапа, включающего в себя организацию сбора и вывоза нефтепродуктов и загрязненного грунта на место хранения и утилизации; проведение мероприятий по разработке проектно-сметной документации с возможным прохождением экологической экспертизы на рекультивацию загрязненного участка.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба администрации города Тулы удовлетворению не подлежит.

Доводы кассационной жалобы основаны на неверном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, повторяют позицию административного ответчика в судах, в обжалуемых судебных актах указанным доводам дана правильная правовая оценка в соответствии со ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Иное толкование автором кассационной жалобы положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Пролетарского районного суда города Тулы от 24 ноября 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тульского областного суда от 12 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Тулы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 7 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи