Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2022 г. по делу N 8а-16651/2022[88а-17127/2022]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Чирковой Т.Н, судей Зариповой Ю.С, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Семеновой Ольги Борисовны, Пермской городской Думы на решение Пермского краевого суда от 25 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2022 года по административному делу N 3а-124/2022 по административному исковому заявлению Семеновой Ольги Борисовны о признании не действующими в части нормативных правовых актов, принятых Пермской городской Думой.

Заслушав доклад судьи Чирковой Т.Н, заключение прокурора Трошкиной А.В, полагавшей принятые по делу судебные акты отмене не подлежащими, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 25 августа 2015 года N 150 принят Устав города Перми.

Пунктом 17 статьи 38 Устава города Перми к компетенции Думы отнесено определение в соответствии с законодательством порядка установления (регулирования) органами местного самоуправления цен и тарифов.

Решением Пермской городской Думы от 26 февраля 2013 года N 32 утвержден Порядок установления или регулирования органами местного самоуправления города Перми цен и тарифов.

Пунктом 1.5.2 названного Порядка определена сфера его применения: при установлении и регулировании, в том числе цен (тарифов) на товары, работы, услуги, устанавливаемые или регулируемые в рамках отдельных государственных полномочий Российской Федерации или Пермского края, переданных для осуществления органами местного самоуправления города Перми в установленном порядке.

Решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 утверждена Методика установления регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми (пункт 1); правовые акты, указанные в пункте 2 названного решения, признаны не подлежащими применению с 28 октября 2021 года (пункт 3); определено, что решение вступает в силу со дня его официального опубликования в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" и распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года (пункт 4).

Решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 утверждены регулируемые тарифы на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми: на период по 09 января 2022 года: тариф на перевозку пассажира автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми в размере 26 рублей (подпункт 1.1 пункта 1); тариф на перевозку багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми в размере 13 рублей (подпункт 1.2 пункта 1); на период с 10 января 2022 года: тариф на перевозку пассажира автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми в размере 33 рубля (подпункт 2.1 пункта 2); тариф на перевозку багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми в размере 33 рубля (подпункт 2.2 пункта 2).

Названным решением правовые акты, указанные в его пункте 3, признаны не подлежащими применению с 28 октября 2021 года (пункт 5); определено, что решение вступает в силу со дня его официального опубликования в печатном средстве массовой информации "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь", а действие пункта 1 распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года (пункт 6).

Семенова О.Б. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими: пункта 17 статьи 38 Устава города Перми в той части, которой Пермская городская Дума наделена полномочием устанавливать регулируемый тариф на регулярные перевозки пассажиров и (или) устанавливать порядок (правила) расчёта регулируемого тарифа на регулярные перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам города Перми; пункта 1.5.2 Порядка установления или регулирования органами местного самоуправления города Перми цен и тарифов, утвержденного решением Пермской городской Думы от 26 февраля 2013 года N 32 в той части, которой он регулирует или может регулировать вопрос установления регулируемых тарифов на регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам города Перми в значении, предусмотренном статьей 15 Федерального закона от 17 июля 2015 года N 220-ФЗ, либо устанавливает порядок (правила) расчета регулируемого тарифа на регулярные перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам города Перми; пунктов 1, 3, а также пункта 4 в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года" решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 "Об утверждении методики установления регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми"; пунктов 1-2.2, пункта 5 и пункта 6 в части слов "при этом действие пункта 1 распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года" решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 "Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми".

Требования мотивировала тем, что оспариваемые в части нормативные правовые акты приняты с нарушением порядка их принятия, введения в действие и компетенции Пермской городской Думы, противоречат требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, нарушают ее права как пассажира.

Решением Пермского краевого суда от 25 февраля 2022 года исковые требования удовлетворены частично, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 в части слов "с 28 октября 2021 года" и пункт 4 в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года" решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 "Об утверждении методики установления регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми"; в остальной части административный иск оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2022 года решение суда отменено в части отказа в удовлетворении требований Семеновой О.Б. о признании не действующим пункта 1 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 "Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми" с принятием нового решения, которым названная норма признана не действующей со дня принятия; в остальной части решение суда оставлено без изменения.

В поданной 02 сентября 2022 года кассационной жалобе Семенова О.Б, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит отменить принятые по делу судебные акты в части отказа в иске и удовлетворить административный иск полностью.

Пермская городская Дума, администрация города Перми, Глава города Перми, Департамент транспорта администрации города Перми представили письменные возражения на доводы кассационной жалобы Семеновой О.Б.

В поданной 02 ноября 2022 года кассационной жалобе Пермская городская Дума, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие выводов коллегии обстоятельствам дела, просит изменить апелляционное определение и отказать административному истцу в удовлетворении требования о признании не действующим пункта 1 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 "Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми" на период с 16 ноября 2021 года по 09 января 2022 года.

Правительство Пермского края в письменном отзыве просило кассационную жалобу Семеновой О.Б. оставить без удовлетворения, кассационную жалобу Пермской городской Думы - удовлетворить.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте его рассмотрения извещены надлежащим образом и заблаговременно, в том числе с учетом пункта 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2017 года N 57 "О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов" посредством направления судебных извещений на адрес электронной почты, а также посредством размещения информации о времени и месте рассмотрения дела на официальном сайте суда. Поэтому судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела в пределах доводов кассационных жалоб в соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, изучив возражения на них, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких оснований по настоящему административному делу не имеется.

Разрешая требования административного истца, суд первой инстанции, проанализировав правовые акты, регулирующие спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что оспариваемые в части муниципальные правовые акты прияты уполномоченным органом Пермской городской Думой в установленной форме с соблюдением порядка принятия, опубликования, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в решении от 1 октября 1993 года N 81-р, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что распространение решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 "Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на муниципальных маршрутах регулярных перевозок города Перми" на период с 28 октября 2021 года не противоречит закону, поскольку данный нормативный правовой акт является заменяющим актом по отношению к признанному не действующим в части апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года решению Пермской городской Думы от 28 января 2020 года N 5 "Об утверждении регулируемых тарифов на перевозки пассажиров".

Поскольку ранее действовавший Порядок формирования регулируемых тарифов, утвержденный решением Пермской городской Думы от 1 февраля 2011 года N 7, не был предметом судебного разбирательства, а новая Методика установления регулируемых тарифов, утвержденная решением Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265, не является заменяющим актом по смыслу части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основания для распространения ее действия на период до ее принятия отсутствуют, в связи с чем в указанной части решение Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 признанию не действующим (пункт 3 в части слов "с 28 октября 2021 года" и пункт 4 в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года").

В остальной части оснований для удовлетворения административного иска суд первой инстанции не установил.

Суд апелляционной инстанции выводы суда первой инстанции об отказе в иске признал ошибочными в части, поскольку при принятии заменяющего акта (решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273), которым в пункте первом установлен тариф на перевозку пассажира на период с 28 октября 2021 года по 9 января 2022 года, административный ответчик не выполнил указанные в апелляционном определении Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года требования, применив при расчете тарифа Методику, которая принята и вступила в силу с 16 ноября 2021 года.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к заключению, что распространение действия пункта 1 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 на правоотношения, возникшие с 28 октября 2021 года, не соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поэтому признал данную норму не действующей со дня принятия.

Оснований не согласиться с выводами судов первой и апелляционной инстанций судебная коллегия кассационного суда не усматривает.

Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, в том числе порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131).

Федеральный закон N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения наделяет органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов полномочиями по установлению тарифов на услуги и работы, предоставляемые и выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами (пункт 4 части 1 статьи 17).

Федеральный законодатель в названном Законе к вопросам местного значения городского поселения и городского округа в сфере транспортных услуг относит создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения и в границах городского округа соответственно (пункт 7 части 1 стати 14 и пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, названный закон не наделяет органы местного самоуправления полномочием по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок, в том числе в границах городского округа.

Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации согласно подпунктам 12 и 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 года N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным и межобластным (межреспубликанским в пределах Российской Федерации) маршрутам, включая такси, отнесены к услугам, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок регулирует Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ).

Этот федеральный закон в статье 15, содержащей нормы о порядке установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, предусматривает, что регулируемые тарифы на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок определяются органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если иное не установлено законом данного субъекта Российской Федерации (часть 1).

В статье 19 Федерального закона N 131-ФЗ содержится прямое указание на то, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с названным Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, которые могут быть переданы органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации, если являются государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (части 1 и 2).

Статьей 3 Закона Пермского края от 17 октября 2006 года N 20-КЗ "О передаче органам местного самоуправления Пермского края государственных полномочий по регулированию тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на поселенческих, районных и межмуниципальных, маршрутах городского, пригородного и междугороднего сообщения" государственными полномочиями по регулированию тарифов на перевозки по маршрутам регулярных перевозок в границах городского округа на неограниченный срок наделяются органы местного самоуправления городских округов.

В соответствии с пунктом 3 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования.

Подробно проанализировав нормативные правовые акты, регулирующие спорные правоотношения, суды первой и апелляционной инстанций пришли к верному выводу о том, что оспариваемые Семеновой О.Б. муниципальные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах установленной компетенции, с соблюдением порядка принятия и опубликования.

Имеющие правовое значение доводы Семеновой О.Б. об обратном проверены судами нижестоящих судебных инстанций, в судебных актах содержатся исчерпывающие выводы по данному вопросу, которые вытекают из установленных фактов и соответствуют материалам дела.

Судами нижестоящих судебных инстанций не установлено противоречия пункта 17 статьи 38 Устава города Перми, пункта 1.5.2 Порядка установления или регулирования органами местного самоуправления города Перми цен и тарифов, оспариваемых положений решений Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 и N273, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в частности, статье 15 Федерального закона N 220-ФЗ, а также нарушения оспариваемыми положениями прав административного истца.

Выводы судебных инстанций являются правильными, поскольку нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, вопросы определения порядка (методики) формирования тарифов на услуги по регулярной перевозке не урегулированы.

Определение этой методики уполномоченным органом местного самоуправления в целях создания единого подхода к решению вопросов установления или регулирования цен (тарифов), отнесенных к компетенции органов местного самоуправления города Перми, не нарушает права и законные интересы административного истца в регулируемой сфере деятельности, не возлагает на него дополнительные обязанности.

Суждения административного истца фактически сводятся к несогласию избранным органом местного самоуправления способом расчета тарифа.

Между тем, обсуждение вопросов о целесообразности использования в расчете тех или иных объективных (проверяемых) критериев, в частности, пассажиропотока, не входит в компетенцию судов при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля. Иное означало бы вмешательство в компетенцию органа местного самоуправления и нарушение конституционного принципа разделения властей.

По существу доводы кассационной жалобы Семеновой О.Б. аналогичны позиции административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, выводов судебных инстанций не опровергают, не свидетельствуют о том, что при рассмотрении данного дела судами были допущены существенные нарушения норм права, которые могли бы служить основанием для отмены вынесенных судебных постановлений и принятия решения об удовлетворении требований административного истца.

Выводы судебных инстанций о признании не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункта 3 в части слов "с 28 октября 2021 года" и пункта 4 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 265 в связи с приданием им обратной силы в кассационных жалобах не оспариваются.

Суд апелляционной инстанции, соглашаясь с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 1 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 является заменяющим актом, принятым во исполнение апелляционного определения Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 октября 2021 года по делу N66а-2977/2021, правильно констатировал, что, устанавливая тариф на период с 28 октября 2021 года по 9 января 2022 года, административный ответчик требования, изложенные в апелляционном определении, не выполнил, применив при расчете тарифа неподлежащую применению Методику, вместо Порядка формирования регулируемых тарифов, утвержденного решением Пермской городской Думы от 1 февраля 2011 года N 7.

Суждения, изложенные в кассационной жалобе Пермской городской Думы, о том, что пункт 1 решения Пермской городской Думы от 16 ноября 2021 года N 273 следовало признать не действующим на период до 16 ноября 2021 года, в связи со вступлением 16 ноября 2021 года решения Пермской городской Думы N 265 в законную силу, состоятельными признаны быть не могут, поскольку период действия заменяющего акта (до 09 января 2022 года) административный ответчик определилсамостоятельно в пределах своей компетенции.

Предусмотренные статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 329, статьей 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 25 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 05 июля 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Семеновой Ольги Борисовны, Пермской городской Думы - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное определение изготовлено 07 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи