Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 октября 2022 г. по делу N 66а-3250/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Константиновой Ю.П, Селиверстовой И.В, при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-550/2022 по административному исковому заявлению Шилова Владимира Васильевича о признании недействующим в части решения Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27 декабря 2017 года N 02/50 "Об утверждении генерального плана городского округа Балашиха Московской области", по апелляционной жалобе Шилова Владимира Васильевича на решение Московского областного суда от 5 июля 2022 года, которым отказано в удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Овсянкиной Н.В, объяснения административного истца Шилова В.В, представителя административного истца Михеева В.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Совета депутатов городского округа Балашиха и администрации городского округа Балашиха Зиновьевой А.А, Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, представителей заинтересованного лица ООО "Терра Вита" Новичковой В.В, Николко В.И, представителя заинтересованного лица Рягузовой А.В. - Белякова А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего решение суда законным и обоснованным, не подлежащим отмене по доводам жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 27 декабря 2017 года N 02/50 утвержден Генеральный план городского округа Балашиха Московской области (далее -Генеральный план).

Шилов В.В, обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением в котором просил признать недействующим Генеральный план в части установления в отношении земельного участка N функциональной зоны Ж-2.

В обоснование заявленных требований указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок N с домом в ТСН "Поляна", земли которого являются смежными с земельным участком с кадастровым номером N, собственником которого является ООО "Терра Вита".

Ранее действовавшими документами территориального планирования данный земельный участок был включен в функциональную зону Р-2 - зона рекреации, а сам участок, по мнению административного истца, относился к землям лесного фонда.

Административный истец считал, что Советом депутатов городского округа Балашиха были нарушены положения статьи 13 ГрК РФ, поскольку вопрос об изменении функциональной зоны на публичные слушания не выносился, и члены ТСН "Поляна" участие в публичных слушаниях не принимали. Изменение функциональной зоны нарушает его интересы на благополучную окружающую среду, как собственника земельного участка для садоводства в ТСН, граничащего непосредственно со спорным участком, на котором организовано строительство, что привело к судебным спорам между членами ТСН и ООО "Терра Вита".

Решением Московского областного суда от 5 июля 2022 года в удовлетворении административных исковых требований Шилова В.В. отказано.

В апелляционной жалобе Шилов В.В. просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные исковые требования.

В обоснование доводов жалобы указывает, что судом не дана оценка тому обстоятельству, что администрация городского округа Балашиха не уведомляла ТСН (СНТ) "Поляна", а равно его членов о планируемых к проведению публичных слушаниях по вопросу, касающегося изменения функционального назначения примыкающей территории с категории Р-2 на Ж-2.

При этом администрацией городского округа Балашиха нарушен порядок введения в действие оспариваемого нормативного акта, так как решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 27 декабря 2017 года N 02/50 "Об утверждении генерального плана городского округа Балашиха Московской области" не было опубликовано надлежащим образом: публикация не содержит сведений об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к категории "Ж-2".

Судом первой инстанции не решен вопрос о принадлежности земельного участка с кадастровым номером N к землям лесного фонда.

Относительно доводов апелляционной жалобы, участвовавшим в деле прокурором, заинтересованным лицом ООО "Терра Вита" представлены возражения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив собранные доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что принятое судом первой инстанции судебное решение постановлено с соблюдением норм процессуального права при правильном применении норм материального права, в связи с чем оно не может быть отменено по доводам апелляционной жалобы.

Проанализировав положения части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 1 части 4 статьи 2 закона Московской области от 24 июля 2014 г. N106/2014-03 "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Московской области" и Закона Московской области от 24 июля 2014 г. N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области" суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого нормативного акта уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку принятия, опубликования и введения в действие.

Отношения в сфере градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, перечисленные в статье 72 Конституции Российской Федерации, - природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры (пункт "д" части 1), а потому законодательство о градостроительной деятельности в своей основе находится, как и административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды (пункт "к"), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несмотря на отсутствие специального указания на него как обособленную отрасль в статье 72 Конституции Российской Федерации.

Поскольку законодательством о градостроительной деятельности и Градостроительным кодексом Российской Федерации как частью этого законодательства регулируются отношения, определяемые как предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, на него распространяются требования статьи 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, часть 5).

Согласно пунктам 2 и 9 статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

К градостроительным отношениям применяются земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Генеральный план относится к документам территориального планирования муниципального образования (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), порядок его подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 ГрК РФ.

Обязательным этапом подготовки и принятия генерального плана являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 ГрК РФ.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемый акт принят с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний.

Процедура назначения и проведения публичных слушаний, а также оформления их результатов с публикацией соответствующего заключения в средствах массовой информации тщательно проверена судом первой инстанции и признана отвечающей требованиям ГрК РФ, оснований не согласится с данными выводами судебная коллегия не усматривает.

Замечания и предложения, поступившие в период проведения публичных слушаний, о наличии которых объективно свидетельствуют соответствующие представленные в материалы дела протоколы, сами по себе являются достаточным основанием для внесения изменений в проект генерального плана по отношению к варианту, вынесенному на обсуждение публичных слушаний. Данное обстоятельство согласуется с названным ранее принципом градостроительного законодательства, положениями части 13 статьи 24 ГрК РФ и части 2 статьи 32 ГрК РФ.

Оспаривая положения Генерального плана в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами, административный истец указывал, что фактически Генеральным планом осуществлен перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов и разрешена жилая застройка указанных земель, что противоречит законодательству в области охраны лесов.

Судебная коллегия истребовав дополнительные доказательства в целях проверки данного довода установиласледующие юридически значимые обстоятельства.

Решением администрации Балашихинского района Московской области N1264 от 18 ноября 1994 г. садоводческому товариществу "Поляна" был предоставлен земельный участок площадью 6, 632 Га в коллективную совместную собственность для размещения садоводческого товарищества.

Описание смежеств данного участка было приведено в чертеже границ земель, находящихся в собственности СТ "Поляна", где указано, что от точки Д то точки Е (с правой стороны относительно формируемого под садоводческое товарищество участка) расположены земли ГЛФ.

Статьей 2 Основ лесного законодательства Российской Федерации (утв. Верховным Советом Российской Федерации 06.03.1993 N 4613-1; действовавших в момент предоставления садоводческому товариществу земельного участка (далее - Основы лесного законодательства) установлено, что все леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд Российской Федерации. В состав земель лесного фонда входят лесные земли (покрытые лесом, а также не покрытые лесом - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и нелесные земли (болота, дороги, квартальные просеки и другие).

Согласно ст. 18 Основ лесного законодательства при отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности одновременно определяются границы земель каждой группы лесов и категории защитности.

Отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их перевод из одной группы лесов или категории защитности в другую производится на основании материалов лесоустройства в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (ст. 19 Основ лесного законодательства).

В соответствии со ст. 74 Основ лесного законодательства лесоустройство включает систему мероприятий, направленных на обеспечение рационального ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, эффективного воспроизводства, охраны и защиты лесов, осуществление единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.

При лесоустройстве осуществляются, в том числе: определение границ и внутрихозяйственная организация территории лесного фонда лесхоза, колхоза, совхоза, другого сельскохозяйственного формирования, заповедника; выполнение топографо-геодезических работ и специального картографирования лесов.

Границы Ногинского лесничества впервые были определены приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 12.01.2009 N1 "Об определении количества лесничеств на территории Московской области и установлении их границ".

Данным приказом установлено, что на территории Московской области земли лесного фонда состоят из 19 лесничеств, в том числе Ногинское, включающее в себя Озерное участковое лесничество.

Согласно информационного письма филиала ФГУП "Рослесинфорг" от 06.12.2011, содержащего схему расположения земельного участка и земель лесного фонда, между землями лесного фонда и земельным участком выделенным садоводческому товариществу имелись свободные земли, государственная собственность на которые не разграничена.

Распоряжение такими участками осуществляется в порядке, установленном пунктом 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Материалами дела подтверждено, что мероприятия по формированию земельного участка с кадастровым номером N и регистрации права муниципальной собственности на него были осуществлены в 2012 году.

Так, постановлением администрации городского округа Балашиха от 9 октября 2012 года N1389/5-ПА была утверждена схема расположения земельного участка площадью 9, 0109 Га на кадастровом плане территории кадастровых кварталов N, N, N по адресу Московская область, на территории городского округа Балашиха, вблизи СНТ "Поляна".

Участок был сформирован с категорией -земли населенных пунктов, вид разрешенного использования -под строительство и размещение объектов рекреационного и оздоровительного назначения.

Данный участок на основании обращения "данные изъяты" был представлен указанному юридическому лицу на основании Постановлений администрации городского округа Балашиха N от 27 ноября 2012 года и N от 12 декабря 2012 года в аренду сроком на 49 лет под строительство и размещение объектов рекреационного и оздоровительного назначения.

Постановлением администрации городского округа Балашиха N207/5-ПА от 20 февраля 2013 года указанный участок был предоставлен в собственность "данные изъяты" на основании договора купли-продажи от 26 февраля 2013 года в связи со строительством на участке объектов капитального строительства (сооружение для хранения спортивно-оздоровительного инвентаря, для КПП и для отдыха).

10 апреля 2015 года земельный участок был продан "данные изъяты". Новый правообладатель 25.07.2017 произвел раздел данного участка с образованием в том числе участка с кадастровым номером N.

На дату рассмотрения дела судом апелляционной инстанции участок огорожен, разделен на 58 участков, им изменен вид разрешенного использования, на трех участках осуществляется строительство жилых домов, что следует из объяснений представителей ООО "Терра Вита".

Приведенные обстоятельства свидетельствуют о том, что вопреки доводам административного иска, оспариваемым Генеральным планом не был осуществлен перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, поскольку спорный участок был образован из земель неразграниченной собственности и отнесен к земля населенных пунктов еще в 2012 году. Оценивая доводы административного истца о том, что Генеральным планом 2005 года указанные земли относились к землям лесного фонда, следовательно, позднее был осуществлен их незаконный перевод в земли населенных пунктов судебная коллегия учитывает, что Генеральный план 2005 года лишь отражает наличие земель лесного фонда, границы которого точно были установлены только в 2009 году, а законность постановлений администрации городского округа Балашиха по формированию спорного участка, его постановке на учет была предметом судебного контроля Арбитражного суда Московской области по иску ТСН "Поляны", однако производство по делу было прекращено в связи с отказом истца от заявленных требований. Судебная коллегия отмечает, что вопрос формирования земельного участка не входит в предмет доказывания при рассмотрении дел в порядке абстрактного нормоконтроля.

Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли в Российской Федерации исходя из своего целевого назначения подразделяются на соответствующие категории, среди которых, в частности, выделяются земли населенных пунктов и земли лесного фонда (подпункты 2 и 5 пункта 1).

К землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли, состав которых устанавливается лесным законодательством, при этом порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается Земельным кодексом Российской Федерации и лесным законодательством (статья 101 ЗК РФ).

В свою очередь, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий (пункты 1, 2 статьи 83 ЗК РФ).

Статьей 67 ЛК РФ предусмотрено, что на землях лесного фонда проводится лесоустройство, а правила проведения лесоустройства устанавливаются лесоустроительной инструкцией, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии со ст. 68 ЛК РФ лесоустройство включает в себя: проектирование лесничеств и лесопарков; проектирование эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, а также особо защитных участков лесов; проектирование лесных участков; закрепление на местности местоположения границ лесничеств, лесопарков, эксплуатационных лесов, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов и лесных участков; таксацию лесов; проектирование мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов.

Согласно ст. 92 ЛК РФ государственный кадастровый учет лесных участков и государственная регистрация прав на лесные участки, ограничений прав на лесные участки, обременений лесных участков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В свою очередь, в соответствии с ч. 1 ст. 4.2 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный кадастровый учет которых не осуществлялся, признаются ранее учтенными объектами недвижимости.

На сегодняшний день существует лесной реестр, который представляет собой систематизированный свод документированной информации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и о лесопарках (ч. 1 ст. 91 ЛК РФ).

Судом апелляционной инстанции дополнительно был сделан запрос в Федеральное агентство лесного хозяйства, касающийся пересечения границ земель населенных пунктов с землями лесного фонда.

Из ответа на судебный запрос N от 18.10.2022 следует, что Ногинское лесничество Московской области являлось объектом работ в рамках государственного контракта 2011 года по постановке на государственный кадастровый учет земельных (лесных) участков в границах лесничеств.

Работы были выполнены на основании утвержденной документированной информации государственного лесного реестра, в том числе картографических материалов лесоустройства, представленных Комитетом лесного хозяйства Московской области.

В настоящее время границы Ногинского лесничества определены Приказом Рослесхоза от 11.02.2019 N131 (ред. от 20.12.2019) "Об установлении границ Ногинского лесничества в Московской области". Сведения о Ногинском лесничестве внесены в ЕГРН. Пересечений границ земель населенного пункта с Озерным участковым лесничеством не выявлено.

Таким образом, доводы иска о том, что оспариваемым Генеральным планом был осуществлен незаконный перевод земель лесного фонда в земли населенных пунктов, чем нарушено право административного истца на благоприятную окружающую среду и пользование лесом не нашли своего подтверждения.

В ранее действовавшем на территории муниципального образования Генеральном плане (2016) спорная территория была отнесена к функциональной зоне Р-2 (земли рекреационного назначения в составе земель населенных пунктов).

Оспариваемой редакцией Генерального плана изменено функциональное зонирование с отнесением земельного участка к функциональной зоне Ж2: зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами.

Проверяя обоснованность данного градостроительного решения судебная коллегия исходит из того, что в силу требований пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Материалами дела подтверждено, что изменение функционального зонирования территории оспариваемым Генеральным планом было осуществлено с учетом решения Градостроительного совета Московской области от 2 февраля 2016 года N4, которым была учтена концепция индивидуальной жилой застройки вблизи СНТ "Поляна" в городском округе Балашиха в рамках разработки документов территориального планирования.

Данная концепция представлена в материалы дела. При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами, суд решает вопросы права и при осуществлении административного судопроизводства не вправе входить в вопросы целесообразности издания нормативного правового акта, в связи с чем судебная коллегия ограничивается констатацией наличия обоснования у оспариваемого градостроительного решения и выбора функциональной зоны с учетом потребностей региона в жилье, ввиду планируемого увеличения численности населения с учетом периода действия принимаемого Генерального плана.

Судебная коллегия отмечает, что выбор функциональной зоны осуществлен административным ответчиком с учетом требований Приказа Минрегиона РФ от 26.05.2011 N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов".

Также суд апелляционной инстанции учитывает, что графическая часть Генерального плана соответствует его текстовой части, согласно которой в таблицу "Территории жилой застройки в городском округе Балашиха внесены сведения о планируемой застройке ООО "Терра Вита" (документация в стадии согласования) жилищного строительства площадью 12, 7 тыс кв.м. с дошкольным учреждением на земельном участке площадью 9, 1 Га вблизи СНТ "Поляна", что, вопреки утверждению административного истца, свидетельствует об определенности оспариваемого акта.

Административный истец в процессе рассмотрения дела судом апелляционной инстанции также указывал, что организация жилой зоны в отсутствие отдельной подъездной дороги к ней нарушает его права на пользование землями общего пользования ТСН, поскольку именно по территории СНТ в настоящее время организован подъезд к планируемой к застройке территории.

Между тем, данные обстоятельства не могут являться основанием к признанию Генерального плана недействующим.

Так, постановлением администрации городского округа Балашиха N142-ПА от 1 марта 2021 года установлен публичный сервитут для неограниченного круга лиц в целях прохода и проезда.

Законность и обоснованность данного постановления подтверждена вступившим в законную силу решением Балашихинского городского суда Московской области от 11 января 2022 года, вступившим в законную силу 6 июня 2022 года.

17 февраля 2022 года между ООО "Терра Вита и ТСН "Поляна" подписан договор о совместной эксплуатации дороги, которым предусмотрена организация и строительство объездной дороги и выработаны условия совместного содержания указанной дороги.

При таких обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу, что оснований для признания оспариваемого нормативного акта недействующим ввиду его противоречия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу не имелось.

Решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям действующего законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 5 июля 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Шилова Владимира Васильевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: