Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 15 ноября 2022 г. по делу N 8а-27474/2022[88а-33343/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Мальмановой Э.К. и Иванова А.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Котовой И.В, действующей в интересах Камышинской городской Думы Волгоградской области, на решение Волгоградского областного суда от 10 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Ершова А.В. об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав заключение прокурора Фроловой Е.В, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ершов А.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункта 35.1. пункта 35. приложения 3 к решению N 17 от 24 апреля 2008 года в части значения коэффициента дифференциации (Кдп) для земельных участков, предназначенных для размещения тепличного и парникового хозяйства, в значении 1170, 75 в редакции решения Камышинской городской Думы Волгоградской области от 25 сентября 2014 года N 44.

Решением Волгоградского областного суда от 10 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года, административное исковое заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе, поданной представителем Камышинской городской Думы Волгоградской области по доверенности Котовой И.В. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 4 августа 2022 года, определением судьи кассационной инстанции от 6 сентября 2022 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав заключение прокурора Фроловой Е.В, полагавшей судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7, пунктом 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В силу подпункта 3 пункта 3 статьи 39.7 данного Кодекса порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Расчет арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности городского округа - город Камышин, и коэффициенты категории арендатора и коэффициентов дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке, при определении размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности городского округа - город Камышин и в собственности Волгоградской области, расположенные на территории городского округа - город Камышин, утверждены решением Камышинской городской Думы Волгоградской области от 24 апреля 2008 года N 17.

Как следует из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт - решение N 17 и внесшее в него изменение решение N 44 от 25 сентября 2014 года приняты уполномоченным органом - Камышинской городской Думой Волгоградской области в рамках предоставленной пунктом 1 статьи 21, статьями 26, 27, 28 Устава городского округа - город Камышин Волгоградской области, принятого решением Камышинской городской Думы Волгоградской области от 28 июня 2005 года N 56, компетенции, с соблюдением установленных законом требований к его форме и порядку принятия, подписан главой городского округа - город Камышин, официально опубликован в городской общественно-политической газете "Диалог".

Постановлением администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п утвержден Порядок расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов.

В соответствии с пунктом 1.6 поименованного выше Порядка (в редакции, действующей на момент возникновения спорных правоотношений) размер арендной платы за пользование земельными участками в случаях, не указанных в пункте 1.5 настоящего Порядка, рассчитывается в соответствии с разделами 2, 3 настоящего Порядка с учётом коэффициента дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов, - устанавливается нормативными правовыми актами муниципального района (городского округа) Волгоградской области по согласованию с министерством по управлению государственным имуществом Волгоградской области по форме согласно приложению 2 и не может быть ниже 1.

Согласно подпункту 2.1.1 данного порядка размер арендной платы за земельные участки из категории земель населенных пунктов рассчитывается по формуле: А = КСЗУ Х Кви X Кдп X Ккан, где: Кдп - коэффициент дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке из категории земель населенных пунктов.

Подпунктом 35.1. пункта 35. приложения 3 к оспариваемому решению N 17 в редакции решения Камышинской городской Думы Волгоградской области от 25 сентября 2014 года N 44 значение коэффициента категории дифференциации в зависимости от назначения объектов, расположенных на земельном участке (Кдп), предназначенном для размещения тепличного и парникового хозяйства, установлено в размере 1170, 75.

Административный истец Ершов А.В. является арендатором четырех земельных участков.

Поскольку из приложений к договорам аренды усматривается, что расчет арендной платы производится по формуле, в том числе с применением оспариваемого коэффициента Кдп, у административного истца имеется правовая заинтересованность в оспаривании решения N 17 в части установления значения данного коэффициента.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

В связи с тем, что указанные земельные участки находятся в муниципальной собственности, расчет арендной платы должен быть произведен исходя из принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

К числу таких принципов, содержащихся в Постановлении N 582, относится принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка, с учётом категории земель, к которой отнесён земельный участок, вида разрешённого использования, а также с учётом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Конституционный Суд РФ в Определении от 11 мая 2004 года N 209-О сформулировал позицию в отношении земельного налога, имеющего сходную с арендной платой правовую природу в силу положений ст. 65 ЗК РФ. Согласно изложенной судом позиции плата за землю определяется не произвольно, а на основе анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка. Судебные органы при рассмотрении споров по поводу сумм земельного налога, подлежащих уплате пользователями земельных участков в городе, не ограничиваясь установлением лишь факта принятия органом местного самоуправления нормативного акта, которым установлены коэффициенты дифференциации ставки налога по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории, и проверкой правильности расчета сумм налога в соответствии с этим актом, должны, не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение одного из основных принципов определения арендной платы - принципа экономической обоснованности при установлении коэффициентов, применяемых к размеру арендной платы, - должно быть доказано путем представления рассчитываемых значений коэффициентов и обосновывающих документов, содержащих анализ и оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

Исследовав финансово-экономическое заключение по предлагаемым к согласованию коэффициентам Кдп и Ккан и значения коэффициента дифференциации Кдп, примеры расчета арендной платы по отдельным арендуемым земельным участкам по основным видам использования, анализ влияния изменений значений коэффициентов дифференциации Кдп (т. 1 л.д. 201-230), получив по ним консультацию специалиста, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данные документы сами по себе не обосновывают и не подтверждают размер коэффициента Кдп в оспариваемом значении, не соответствуют требованиям, установленным Постановлением N 582.

В указанных документах не содержится определение факторов, влияющих на размер данного коэффициента, не приводятся аналитические суждения и математические действия (расчеты), что исключает возможность их подтверждения и проверяемости. В своей совокупности данные документы указывают на соблюдение органом местного самоуправления обязательной процедуры согласования с профильным комитетом, предусмотренной пунктом 1.6. Порядка расчета арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, и земельные участки, находящиеся в собственности Волгоградской области, предоставленные в аренду без торгов, утвержденного Постановлением Администрации Волгоградской области от 22 августа 2011 года N 469-п, однако по своему содержанию они не являются оценочными или экономически обосновывающими документами применительно к установлению коэффициента Кдп.

Административный ответчик и комитет по управлению имуществом администрации городского округа - город Камышин указывали, что при утверждении значения коэффициента Кдп в 2013 году в размере 1115, 00 его финансово-экономическое обоснование, выполненное в документальной форме, имелось, однако впоследствии было уничтожено.

В 2014 году значение данного коэффициента увеличилось на 5 % и составило 1170, 75. При этом объективные причины необходимости такого увеличения отражены в "финансово-экономическом заключении по предлагаемым к согласованию коэффициентам КДП и Ккан", направленном для согласования комитетом по управлению имуществом администрации городского округа - город Камышин в министерство по управлению государственным имуществом Волгоградской области (в настоящее время Облкомимущество).

Между тем, данные мотивы являются недостаточным основанием для принятия решения об установлении коэффициента в отсутствие должного многофакторного анализа доходности земельного участка, не свидетельствуют об обеспечении баланса частных и публичных интересов и о соблюдении принципа экономической обоснованности при принятии оспариваемой нормы.

Не может служить доказательством соблюдения ответчиком принципа экономической обоснованности при установлении в 2014 году значения оспариваемого коэффициента отчет ООО "Экспертиза и оценка региональной собственности" "Расчет и экономическое обоснование коэффициента дифференциации, вид земельного использования участка: земельные участки, предназначенные для размещения (для строительства) тепличного и парникового хозяйства, земли сельскохозяйственного использования по состоянию на июль 2014 года", поскольку выполнен он 26 ноября 2021 года, то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Таким образом, оспариваемое значение коэффициента установлено административным ответчиком без должного экономического обоснования, следовательно, утвердивший данный коэффициент оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует законодательству, имеющему большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу об удовлетворении исковых требований.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 10 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 5 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 15 ноября 2022 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Э.К. Мальманова

А.Е. Иванов