Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 ноября 2022 г. по делу N 8а-34487/2022[88а-39274/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего судьи Иванова А.Е, судей Капункина Ю.Б, Шелудько В.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации города Волгограда, поступившую в суд первой инстанции 05 октября 2022 года, на решение Центрального районного суда города Волгограда от 13 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" к администрации города Волгограда о признании недействующим в части постановления администрации Волгограда от 01 февраля 2022 года N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда".

Заслушав доклад судьи Иванова А.Е, объяснения представителя администрации Волгограда - Цыцулиной М.А, представителя ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" - Дроботовой Н.В, прокурора третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капитан-Дубровской Е.Н, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" обратились в суд с административным исковым заявлением к администрации города Волгограда о признании недействующим в части постановления администрации Волгограда от 01 февраля 2022 года N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда".

Решением Центрального районного суда города Волгограда от 13 апреля 2022 года административные исковые требования ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" удовлетворены.

Судом признан недействующим со дня его принятия подпункт 1.4.1. пункта 1 постановления администрации Волгограда от 01 февраля 2022 года N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" в части признания строк NN 191, 192, 193, 194 утратившими силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года решение Центрального районного суда города Волгограда от 13 апреля 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции представитель Цыцулина М.А, действующая в интересах администрации Волгограда ставит вопрос об отмене вышеуказанных судебных актов и отказе в удовлетворении административных исковых требований.

На кассационную жалобу поступили возражения от директора ООО "РИВ" Рогожкина И.В, в которых выражена позиция об оставлении без изменения обжалуемых судебных актов, кассационную жалобу администрации Волгограда - без удовлетворения.

Также на кассационную жалобу поступили возражения от директора ООО "Волгоградский лизинг" Каджаева Д.В, в которых выражена аналогичная позиция об оставлении без изменения обжалуемых судебных актов, кассационную жалобу администрации Волгограда - без удовлетворения.

От прокурора Карташова Д.М, участвовавшего в деле, поступили возражения, в которых выражено несогласие с доводами кассационной жалобы.

В судебном заседании принимала участие представитель администрации Волгограда по доверенности Цыцулина М.А, которая поддержала доводы кассационной жалобы и настаивала на отмене обжалуемых судебных актов.

В судебном заседании суда кассационной инстанции прокурор третьего отдела Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капитан-Дубровская Е.Н. доводам кассационной жалобы возражала, просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

В судебном заседании суда кассационной инстанции путем использования систем видеоконференц-связи в порядке, установленном статьей 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принимала участие представитель ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" по доверенности Добротова Н.В, которая возражала доводам кассационной жалобы и просила оставить без изменения обжалуемые судебные акты.

Иные лица, участвующие в рассмотрении дела, извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационных жалоб и возражений на них, судебная коллегия пришла к выводу, что при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела, такие нарушения судом первой и апелляционной инстанций не допущены, в связи с чем, кассационные жалобы не подлежат удовлетворению.

В соответствии с частью 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно частям 7, 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативно правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативно-правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В соответствии с подпунктом 15 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 07 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

По смыслу правовой позиции, приведенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2015 года N225-О, положение части 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг.

При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04 февраля 2016 года N14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области (далее - Порядок), устанавливающий процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, направленный на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

В соответствии с пунктом 2.2 Порядка схема является единой для муниципального района, городского округа и утверждается нормативным правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления соответствующего муниципального образования на срок до десяти лет.

Утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

По правилам пункта 3.1 Порядка внесение изменений в схему, в случае включения или исключения из нее мест размещения нестационарных торговых объектов, изменения вида нестационарных торговых объектов, видов деятельности (специализации) нестационарных торговых объектов, площади места размещения нестационарных торговых объектов осуществляется в порядке, установленном разделом 2 настоящего Порядка, с особенностями, установленными настоящим разделом Порядка.

Пунктом 3.2 Порядка предусмотрен исчерпывающий перечень оснований к исключении места размещения нестационарного торгового объекта из схемы, к числу которых относятся: а) если место размещения нестационарного торгового объекта не востребовано хозяйствующими субъектами в течение 1 года после включения в схему; б) принятие решения: об изъятии земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта, для государственных или муниципальных нужд; о комплексном благоустройстве земельного участка, на котором предусмотрено место размещения нестационарного торгового объекта (киоска, павильона, торговой галереи); в) если место размещения нестационарного торгового объекта не соответствует требованиям действующего законодательства.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Удовлетворяя административные исковые требования ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг", суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что спорное постановление издано администрацией Волгограда в пределах компетенции органа местного самоуправления, однако оспариваемым постановлением не обеспечен баланс частных и публичных интересов, проигнорированы законные интересы ООО "РИВ" и ООО "Волгоградский лизинг" в стабильном осуществлении предпринимательской деятельности, оспариваемая часть постановления администрации Волгограда от 01 февраля 2022 г. N 86 не соответствует нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций ввиду следующего.

Как следует из материалов дела, 30 мая 2008 года между администрацией Волгограда и индивидуальным предпринимаем Рогожкиной И.В. заключен договор аренды земельного участка N 8019, площадью 366 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" на срок с 20 марта 2008 года по 20 февраля 2009 года для размещения временного некапитального сооружения - торгового павильона.

26 октября 2010 года в указанный договор аренды земельного участка внесены изменения, произведена замена стороны в договоре с индивидуального предпринимателя Рогожкиной И.В. на ООО "РИВ".

Срок действия указанного договора аренды неоднократно продлевался, дополнительным соглашением от 18 августа 2013 года срок договора продлен до 16 июля 2016 года.

25 июля 2017 года между администрацией Краснооктябрьского района Волгограда и ООО "РИВ" заключены договора NN 167, 168 в которых предметом являлось - размещение нестационарных торговых объектов, ООО "РИВ" предоставлено право разместить нестационарные торговые объекты - павильоны, продовольственные и непродовольственные товары, площадью 155 кв.м, номер 1.956 в схеме размещения нестационарных торговых объектов для реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг на территории Волгограда на 2017-2021 годы, утвержденной постановлением администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года. N132, а также площадью 108 кв.м, номер 1.957 в схеме размещения нестационарных торговых объектов, расположенные по адресу: "адрес". Срок действия договоров определялся по 31 декабря 2021 года.

Постановлением администрации Волгограда от 14 ноября 2006 года N2383 ООО "Волгоградский лизинг" предоставлены земельные участки площадью 646 кв.м. и 171 кв.м. расположенные по адресу: ул. им. Германа Титова, 43к, 43г в аренду для целей, не связанных со строительством - размещения временного объекта некапитального характера - комплекса торговых павильонов.

Эксплуатация земельных участков осуществлялась административным истцом в соответствии с договором аренды земельных участков от 14 декабря 2009 N8917, действовавшим по 27 сентября 2016 года.

14 июля 2017 года между ООО "Волгоградский лизинг" и администрацией Краснооктябрьского района Волгограда были заключены договора NN 159, 160 на размещение нестационарных торговых объектов, по условиям которых административному истцу предоставлено право разместить нестационарные торговые объекты - павильоны, продовольственные и непродовольственные товары, площадью 350 кв.м, номер 1.960 в схеме размещения нестационарных торговых объектов, по адресу: "адрес" и площадью 92 кв.м, номер 1.959 в схеме размещения нестационарных торговых объектов, по адресу: "адрес" на срок по 31 декабря 2021 года.

Определением суда от 04 апреля 2022 года административные дела по искам ООО "РИВ" и ООО "Волгоградский лизинг" объединены в одно производство.

В связи с принятием постановления администрации Волгограда от 21 сентября 2021 г. N 924 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы", которым продлен срок действия постановления администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N132, ООО "РИВ" и ООО "Волгоградский лизинг" 25 ноября 2021 года обратились в администрацию Краснооктябрьского района Волгограда с заявлениями о продлении срока действия вышеуказанных договоров.

По итогам рассмотрения заявлений административными истцами получены уведомления администрации Краснооктябрьского района города Волгограда от 29 декабря 2021 года NN 8080, 8074, 8088, 8076, в которых сообщено об исключении мест 1.956, 1.957, 1.959 и 1.960 из схемы и разъяснено о возможности выбора компенсационного места из числа свободных мест в схеме или выбранного самостоятельно.

Постановлением администрации Волгограда от 01 февраля 2022 N 86 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 01 февраля 2017 года N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда" признаны утратившими силу строки NN 191, 192, 193, 194 раздела "Краснооктябрьский район" схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда (места размещения 1.956, 1.957, 1.959, 1.960).

Постановлением администрации Волгограда от 11 января 2017 года N 15 утверждены план мероприятий ("дорожная карта") по формированию городской среды, включающего комплексное благоустройство территорий Волгограда, а также адресный перечень объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству.

В адресном перечне объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству (в редакции постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N 1510), поименована ул. им. Германа Титова в Краснооктябрьском районе Волгограда (полностью).

Постановлением администрации Волгограда от 04 апреля 2017 года N 472 утверждены проекты комплексного благоустройства на территории Краснооктябрьского района Волгограда. В настоящее время указанное постановление действует в редакции постановления администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N 1515 "О внесении изменений в постановление администрации Волгограда от 04 апреля 2017 года N 472 "Об утверждении проектов комплексного благоустройства на территории Краснооктябрьского района Волгограда".

Согласно материалам дел, как указывает административный ответчик, что оспариваемое постановление от 01 февраля 2022 N 86 в части исключения из схемы мест размещения нестационарных торговых объектов, расположенных в границах Краснооктябрьского района Волгограда, основано на решениях о комплексном благоустройстве территории, нормативно закрепленных постановлениями администрации Волгограда от 24 декабря 2021 года N1510 и от 24 декабря 2021 года N1515.

Постановлением администрации Волгограда от 09 июня 2017 года N 912, в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда внесены изменения и раздел "Краснооктябрьский район" дополнен строками NN 191 (номер места 1.956), 192 (номер места 1.957), 193 (номер места 1.959) и 194 (номер места 1.960), постановлением администрации Волгограда от 11 января 2017 года N 15, постановлением администрации Волгограда от 04 апреля 2017 года N 472 предусматривалось комплексное благоустройство территории ул. им. Германа Титова полностью (за исключением территории напротив домов NN 38, 40).

Таким образом, исключение с 24 декабря 2021 года из адресного перечня объектов (улиц), подлежащих комплексному благоустройству, ссылки на не подлежащие благоустройству территории напротив домов NN 38, 40 по ул. им. Германа Титова, не позволяет судить об изменении правового регулирования в отношении спорных территорий у строений 43б, 43г и 43к по той же улице.

Как следует из материалов дела, в подтверждение необходимости благоустройства земельных участков, на которых расположены принадлежащие истцам нестационарные объекты, административным ответчиком представлены: контракт от 05 мая 2017 года N ЭА 003-17 на сумму 2 364 068 рублей 35 копеек на выполнение капитальных работ по устройству плиточного мощения по адресу: "адрес" и малого пр. "адрес"; контракт от 29 апреля 2020 года N 000081/04-ЭА на сумму 475000 рублей на выполнение работ по проектированию благоустройства общественной территории по ул. Германа Титова; контракт от 14 апреля 2021 года N 006705/02-ЭА на сумму 19 425 894 рублей 44 копейки на первый этап выполнения работ по комплексному благоустройству объекта озеленения по "адрес" в рамках муниципальной программы "Формирование современной городской среды" на 2021 год; контракт от 30 ноября 2021 года N 006265/12-ЭА на сумму 29 755 585 рублей 12 копеек на выполнение работ по благоустройству ул. им. Германа Титова в Краснооктябрьском районе Волгограда (первая и вторая очереди второго этапа); контракт от 04 апреля 2022 года N 000884/1-ЭА на сумму 12 559 392 рублей 06 копеек на выполнение работ по благоустройству по ул. им. Германа Титова в Краснооктябрьском районе Волгограда (третья очередь второго этапа).

Как следует из указанных муниципальных контрактов в рамках данных договоров запланировано благоустройство территории по ул. Германа Титова в границах ул. Еременко и пр. Ленина. В свою очередь, спорные объекты расположены по ул. Германа Титова в границах ул. Вогульской и ул. Еременко.

Территория, на которой расположены торговые объекты, принадлежащие административным истцам, не охвачены муниципальными контрактами по благоустройству ул. Германа Титова, спорные объекты расположены на иной территории и они не препятствуют исполнению заключенных муниципальных контрактов.

Исходя из вышеизложенного суды нижестоящих инстанций пришли к верному выводу о том, что муниципальные контракты по благоустройству ул. Германа Титова не свидетельствуют о планируемом благоустройстве территории, на котором расположены объекты, принадлежащие административным истцам, а также административным ответчиком не было предоставлено доказательств, подтверждающих, что указанная концепция благоустройства ул. им Германа Титова принята в реализацию, определены конкретные объем, порядок, сроки проведения планируемых работ, в связи с чем административные исковые требования ООО "РИВ", ООО "Волгоградский лизинг" удовлетворены.

При рассмотрении административного иска судом первой и апелляционной инстанции верно определены юридически значимые обстоятельства дела, которые всесторонне и полно исследованы при надлежащей оценке доказательств, правильно применен и истолкован материальный закон, а доводы подателя жалобы, изложенные в кассационной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали изложенные в обжалуемых судебных актах выводы, поэтому признаются судом кассационной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права.

Таким образом, исходя из вышеизложенного, судебная коллегия находит доводы, приведенные в кассационной жалобе, аналогичными позиции подателя жалобы в суде первой и апелляционной инстанций, которой суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводов судов они не опровергают, в связи с чем, оснований для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных актов не имеется.

Доводов, подтверждающих несоответствие выводов, изложенных в обжалованных судебных актах, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, которые привели к принятию неправильным судебным актам, заявителем не представлено.

Руководствуясь, статьями 318, 327 - 331 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Волгограда от 13 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 29 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные статьей 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Полный текст кассационного определения изготовлен 24 ноября 2022 года

Председательствующий

А.Е. Иванов

Судьи Ю.Б. Капункин В.В. Шелудько