Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 01 декабря 2022 г. по делу N 8а-22984/2022[88а-22688/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Никулиной И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Угольэкспорттрейд", поданную 13 октября 2022 года, на определение Центрального районного суда г. Кемерово от 16 июня 2022 года и апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 24 августа 2022 года

по административному делу N 2а-2528/2022 по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Угольэкспорттрейд" к Государственной инспекции труда в Кемеровской области, начальнику Беловского отдела ГИТ в Кемеровской области Паклиной Лилии Леонидовне о признании незаконным предписания от 7 октября 2021 года, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, представителя истца Юркина В.В, поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Административный истец - ООО "УгольЭкспортТрейд" (далее-кассатор) обратился в Центральный районный суд г. Кемерово с административным иском о признании незаконным предписания от 07 октября 2021 года об устранении нарушений трудового законодательства в срок до 21 октября 2021 года.

Определением Судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 06 апреля 2022 года отменено решение Центрального районного суда г. Кемерово от 16 декабря 2021 года об отказе ООО "УгольЭкспортТрейд" в удовлетворении требований к Государственной инспекции труда в Кемеровской области о признании незаконным предписания от 07 октября 2021 года. Дело передано на новое рассмотрение. Указано на необходимость разрешения вопроса о привлечении к участию в рассмотрении данного дела заинтересованных лиц - работников, с которыми ООО "УгольЭкспортТрейд" расторг трудовые договоры. Определением суда от 17 мая 2022 года к участию в рассмотрении дела в качестве заинтересованных лиц привлечены Зарубин Н.Ю, Зарубин А.Н, Щеткин Ю.А, Марченко Д.А, Кучинский А.А.

В судебном заседании представитель административного ответчика - Паклина Л.Л, действующая на основании доверенности от 01.10.2021, заявила о том, что административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования спора, предусмотренный п. 6 ст. 40 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ.

Определением Центрального районного суда г. Кемерово от 16 июня 2022 года (далее-определение суда первой инстанции), оставленным без изменения апелляционным определением судьи судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 24 августа 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) административное исковое заявление о признании незаконным предписания от 07 октября 2021 года - оставлено без рассмотрения.

Кассатор просит отменить судебные акты, направить спор на новое рассмотрение, указывая, что как следует из обжалуемых судебных актов, нормами Закона N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" предусмотрен обязательный досудебный порядок, применяемый с 01.07.2021 г. в части отдельных видов контроля, в том числе, федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона им регулируются отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, устанавливаются гарантии защиты прав граждан и организаций как контролируемых лиц.

По мнению кассатора положения Закона применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, организации и осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами.

Кассатор указывает, названный Закон содержит общие нормы, регулирующие указанные в нем отношения, в том числе, общий порядок реализации права на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц (ст. 39 Закона).

По мнению кассатора обжалование предписания государственного инспектора труда, вынесенное по результатам обращения работников в государственную инспекцию труда по рассмотрению индивидуальных трудовых споров (как в данном случае), регулируется специальной нормой - ст. 357 ТК РФ, которая содержит, например, и специальный срок такого обжалования, отличный от ст. 219 КАС (Определение СК по АД ВС РФ от 27.12.17 N 42-КГ17-5, Обзор судебной практики ВС РФ за III кв. 2006 г. (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 29.11.06), п. 4 справки Кемеровского областного суда от 15.03.07 N 01-19/150), и которая не предусматривает обязательного досудебного порядка обжалования предписания.

Кассатор указывает, что необходимость установления факта нарушения именно срока, предусмотренного ст. 357 ТК РФ и причин его пропуска (в случае его пропуска), являлось одним из оснований отмены решения Центрального районного суда г. Кемерово от 16.12.21 г. и направления дела на новое рассмотрение, что также может подтверждать регулирование порядка обжалования в данном случае именно ст. 357 ТК РФ.

Кассатор полагает, что в случае коллизии между общей и специальной нормами, регулирующими одни и те же отношения, специальная норма обладает приоритетом.

Изложенное по мнению кассатора свидетельствует о том, что суды неправильно применили нормы материального и процессуального права и применили Закон N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" и ст. 196 КАС РФ, не подлежащие применению, что привело к принятию неправильных судебных актов.

Кассатор указывает, что данным доводам суд апелляционной инстанции не дал оценку.

В обоснование доводов кассатор также указывает на то, что вступившим в законную силу решением Центрального районного суда г. Кемерово от 07.07.2022 по делу N 2-3256/2022 суд отказал Зарубину А.Н. в удовлетворении его требований о признании увольнения незаконным и о восстановлении на работе с выплатой среднего заработка за период вынужденного прогула.

Марченко Д.А, Щеткин Ю.А, Кучинский А.А, Зарубин Н.Ю. (истцы) также обратились за защитой своих нарушенных прав и в рамках рассмотрения дел NN 2-3379/2022, 2-3297/2022, 2- 3283/2022, 2-3380/2022 - отказались от предъявленных требований в части оспаривания своего увольнения, в том числе, приказов NN 51-к ? 55-к от 23.06.2021 г. и о своем восстановлении на работе и о выплате среднего заработка за период вынужденного прогула.

Кассатор настаивает на том, что по своему содержанию, оспариваемое предписание прямо противоречит как ст. 391 ТК РФ, как вынесенное по заявлениям работников, подлежащим рассмотрению непосредственно в судах, так и судебным актам, принятым по результатам рассмотрения исков бывших работников.

В судебном заседании представитель истца настаивал на удовлетворении кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами допущены.

Суд первой инстанции оставляя иск без рассмотрения руководствовался следующими нормами.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел.

В соответствии с п. п. 1, 2 ст. 39 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" правом на обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц обладает контролируемое лицо, в отношении которого приняты решения или совершены действия (бездействие), указанные в части 4 статьи 40 настоящего Федерального закона.

Судебное обжалование решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц возможно только после их досудебного обжалования, за исключением случаев обжалования в суд решений, действий (бездействия) гражданами, не осуществляющими предпринимательской деятельности.

В соответствии со ст. 361 Трудового кодекса Российской Федерации обжалование решений федеральной инспекции труда, действий (бездействия) ее должностных лиц, принятых в рамках федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле.

Суд первой инстанции указал, что на основании ч. 3 ст. 98 Федерального закона N 248-ФЗ указанная норма вступит в силу только с 01 января 2023 года.

Суд первой инстанции посчитал, что исходя из ч. 13 ст. 98 Федерального закона N 248-ФЗ в отношении ряда видов контроля с 01 июля 2021 года применяется обязательный досудебный порядок рассмотрения жалоб.

В обоснование указанного вывода суд первой инстанции указал, что согласно Постановлению Правительства РФ от 28 апреля 2021 года N663 к таким видам контроля относится, в частности, федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.

В соответствии с пунктами 52 и 53 Положения "О федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2021 года N 1230, контролируемое лицо вправе обжаловать решения контрольного (надзорного) органа, действия (бездействия) его должностных лиц в порядке, предусмотренном ст. ст. 39 - 43 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации".

Жалобы на решения территориального органа Федеральной службы по труду и занятости, действия (бездействие) его должностных лиц рассматриваются руководителем (заместителем руководителя) территориального органа либо Федеральной службой по труду и занятости.

Жалобы на действия (бездействие) руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по труду и занятости рассматриваются Федеральной службой по труду и занятости.

При обжаловании решений, принятых должностными лицами Федеральной службы по труду и занятости, действий (бездействия) должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости жалоба рассматривается руководителем Федеральной службы по труду и занятости.

Частью 3 статьи 218 КАС РФ предусмотрено, что, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.

Информация о соблюдении такого досудебного порядка разрешения спора должна была быть указана в административном исковом заявлении (п. 9 ч. 2 ст. 220, п. 6 ч. 2 ст. 125 КАС РФ).

Суд первой инстанции посчитал, что приведенными выше правовыми актами установлен обязательный досудебный порядок разрешения административного спора, вытекающего из надзора за трудовым законодательством, в том числе касающегося требований об оспаривании предписаний Государственной инспекции труда, что свидетельствует о том, что ООО "УгольЭкпортТрейд" вправе обратиться в суд с такими требованиями только после обжалования предписания начальника отдела Паклиной Л.Л. от 07 октября 2021 года в Государственную инспекцию труда в Кемеровской области.

В определении суда первой инстанции указано, что в судебном заседании представитель административного истца не оспаривал, что жалоба в территориальный орган Федеральной службы по труду и занятости, им не подавалась.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу, что административным истцом при обращении в суд не был соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования настоящего административного спора, который установлен статьями 39 и 40 Федерального закона N 248-ФЗ, что в силу ч. 3 ст. 218 КАС РФ, что препятствует рассмотрению настоящего дела по существу и является основанием для оставления его без рассмотрения в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 196 КАС РФ.

Апелляционная инстанция, поддержав выводы суда первой инстанции указала, что в рассматриваемом случае общество оспаривает предписание Государственной инспекции труда, в котором отражены нарушения, выявленные при осуществлении контроля за соблюдением трудового законодательства в сентябре 2021 года, при этом административный истец обратился в суд 21.10.2021, досудебный порядок по данной категории дел применяется с 01.07.2021, следовательно, административный истец должен представить доказательства соблюдения досудебного обжалования оспариваемого предписания.

В связи с тем, что проверка в рамках федерального государственного надзора в области соблюдения трудового законодательства проведена после 01.07.2021 апелляционная инстанция указала, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что обжалование оспариваемого предписания, вынесенного по результатам проведения проверки, возможно только после его обжалования в административном порядке.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что поскольку сведений о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора не представлено у суда первой инстанции имелись правовые основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения.

Суд апелляционной инстанции также указал, что определение суда первой инстанции принято при правильном применении норм процессуального права.

Выводы судов являются ошибочными.

В соответствии с положениями статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации задачами административного судопроизводства являются, в том числе обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 1), а также правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел (пункт 3).

Как следует из материалов дела настоящее дело находится в производстве суда первой инстанции с 10.11.2021 (том, 1, л.д, 1), решением суда первой инстанции от 16 декабря 2021 года (том, 2, л.д, 5-9) в удовлетворении иска отказано, в связи с пропуском истцом срока обращения в суд, апелляционным определением от 6 апреля 2022 года (том, 2, л.д, 30-32) решение суда первой инстанции отменено, спор направлен на новое рассмотрение.

Апелляционная инстанция, отменяя судебный акт первой инстанции определением от 06.04.2022 указала на недопустимость отказа в иске только по основанию пропуска истцом срока обращения в суд, без оценки иных обстоятельств по делу, также апелляционная инстанция указала на необходимость привлечения к участию в споре работников общества.

Как следует из содержания указанных судебных актов от 16 декабря 2021 года и от 6 апреля 2022 года вопрос об оставлении иска без рассмотрения не ставился на обсуждение сторон, в судебных актах отсутствуют суждения по указанному процессуальному вопросу.

В соответствии со статьей 129 КАС РФ судья возвращает административное исковое заявление, если административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров.

В соответствии со статьей 196 КАС РФ суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административным истцом не соблюден досудебный порядок урегулирования административных споров, установленный федеральным законом для данной категории административных дел.

Содержание указанных норм свидетельствует о том, что суд не связан процессуальной инициативой лиц, участвующих в деле по вопросу оставления иска без рассмотрения и при наличии оснований для оставления иска без рассмотрения решает данный вопрос по собственной инициативе либо посредством вынесения определения о возврате иска либо посредством вынесения определения об оставлении иска без рассмотрения.

Как следует из материалов дела иск оставлен без рассмотрения определением суда первой инстанции от 16 июня 2022 года (том, 3, л.д. 104-107), из содержания судебного акта и протокола судебного заседания следует, что представитель ответчика в судебном заседании 16 июня 2022 года (том, 3, л.д, 101-102) заявил о том, что истцом не был соблюден досудебный порядок урегулирования спора.

При обстоятельствах, когда дело рассматривается с ноября 2021 года (том, 1, л.д, 1), иск был принят к производству, на стадии принятия решения судом первой инстанции не был решен вопрос о возврате иска по мотиву не соблюдения досудебного урегулирования спора, апелляционная инстанция 6 апреля 2022 года отменяя решение суда первой инстанции и направляя спор на новое рассмотрение не указала на несоблюдение досудебного урегулирования спора, целью которого выступает решение спора между процессуальными оппонентами без обращения в суд, а материалы рассматриваемого дела не свидетельствуют о наличии между истцом и ответчиком перспектив урегулирования спора в досудебном порядке, выводы судов о наличии оснований для оставления иска без рассмотрения свидетельствуют о формальном подходе и нарушают права истца на судебную защиту.

Таким образом, оставляя без рассмотрения административное исковое заявление, суды первой и апелляционной инстанций допустили существенные нарушения норм процессуального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта, в связи с чем судебные акты подлежат отмене с направлением административного дела в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

определение Центрального районного суда г. Кемерово от 16 июня 2022 года и апелляционное определение судьи судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 24 августа 2022 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 5 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи