Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 июня 2006 г. N А56-40109/2005 Иск ЗАО о признании частично недействительным решения Собрания представителей МО удовлетворен, так как с утверждением отчета об исполнении бюджета завершается участие представительного органа местного самоуправления в бюджетном процессе в отношении соответствующего финансового года, в связи с чем внесение изменений в решение о бюджете, в том числе путем определения иного правового режима денежных средств, предоставленных из бюджета, недопустимо

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 21 июня 2006 г. N А56-40109/2005

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 мая 2006 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Эльт Л.Т., судей Абакумовой И.Д. и Пастуховой М.В.

при участии от закрытого акционерного общества "Веда" Филиппова С.Е. (доверенность от 29.06.2005), от Совета депутатов муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области Наумкина И.В. (доверенность от 28.02.2006 N 075) и Орлова И.В. (доверенность от 28.02.2006 N 076),

рассмотрев 14.06.2006 в открытом судебном заседании кассационные жалобы закрытого акционерного общества "Веда" и Совета депутатов муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.01.2006 (судья Золотарева Я.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2006 (судьи Савицкая И.Г., Борисова Г.В., Лопато И.Б.) по делу N А56-40109/2005,

установил:

Закрытое акционерное общество "Веда" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 решения Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район" (правопредшественник Совета депутатов муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области; далее - совет депутатов) от 24.08.2005 N 465-с "Об отмене решений Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район" за период 1999-2002 годов о предоставлении дотаций, субсидий и субвенций ЗАО "Веда" из бюджета муниципального образования "Кингисеппский район" (далее - решение от 24.08.2005 N 465-с).

До принятия решения судом первой инстанции общество в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнило основания заявленных требований.

Решением суда от 16.01.2006 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2006 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе общество указывает, что им оспаривалось решение совета депутатов в полном объеме, в связи с чем суд обязан был дать оценку законности и обоснованности указанного правового акта в целом, а не только в отношении его пунктов 1 и 2. На этом основании общество просит изменить решение суда первой инстанции, дополнив его указанием на признание недействительным решения совета депутатов в целом, и отменить постановление суда апелляционной инстанции, который также пришел к выводу о том, что общество оспаривало только пункты 1 и 2 решения совета депутатов.

В кассационной жалобе совет депутатов, ссылаясь на нарушение судами норм процессуального и материального права, просит отменить решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению подателя жалобы, настоящее дело неподведомственно арбитражному суду, поскольку вытекает из бюджетных правоотношений, и, кроме того, судом первой инстанции дело рассмотрено в незаконном составе и при вынесении обжалуемого решения нарушена тайна совещания судей. Не соглашаясь с выводом судов о недействительности оспариваемого правового акта, совет депутатов ссылается на противоречие указанного вывода положениям пункта 2 статьи 44 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении 1995 года), в соответствии с которым решения органов местного самоуправления могут быть отменены органами, их принявшими, а также на противоречие бюджетному законодательству актов, отмененных оспариваемым решением.

В отзыве на кассационную жалобу совета депутатов общество просит оставить ее без удовлетворения, поскольку считает изложенные в ней доводы несостоятельными.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, решением от 24.08.2005 N 465-с признаны незаконными и отменены решения Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район", принятые в 1999, 2000, 2001 и 2002 годы, в части предоставления обществу денежных средств из бюджета муниципального образования "Кингисеппский район" в форме дотаций субсидий и субвенций (пункт 1). При этом из пояснительной записки к проекту указанного решения следует, что основанием для признания незаконным предоставления денежных средств обществу послужило его несоответствие понятиям дотаций, субсидий и субвенций, закрепленным в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ).

Пунктом 2 оспариваемого решения ранее выделенные обществу денежные средства признаны бюджетными инвестициями.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый правовой акт является ненормативным, а спор - подведомственным арбитражному суду. Признавая недействительным оспариваемое решение, суд сослался на его противоречие пункту 1 статьи 5 БК РФ, согласно которому акты бюджетного законодательства не имеют обратной силы и применятся к правоотношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено БК РФ или федеральным законом, а также статьям 157 и 265 БК РФ, поскольку указанное решение по своему содержанию не может быть отнесено к акту представительного органа местного самоуправления, принятому в ходе последующего финансового контроля. Суд также признал неправомерным отнесение предоставленных обществу денежных средств к бюджетным инвестициям в связи с несоблюдением порядка предоставления бюджетных инвестиций, предусмотренного статьями 79 и 80 БК РФ.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда первой инстанции без изменения, согласившись с изложенными в нем выводами.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в случаях, установленных АПК РФ и иными федеральными законами, арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела, в том числе с участием государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 52 Закона о местном самоуправлении 1995 года установлено, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном законом порядке. Аналогичная норма содержится в статье 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступающего в силу с 01.01.2009 за исключением положений, для которых установлен иной срок и порядок вступления в силу.

Таким образом, частью 2 статьи 27, статьей 29 АПК РФ во взаимосвязи со статьей 52 Закона о местном самоуправлении 1995 года предусмотрена возможность оспаривания в арбитражном суде правовых актов органов местного самоуправления и указано на полномочия арбитражного суда по рассмотрению указанной категории споров.

Рассматриваемый по настоящему делу спор имеет экономическую основу как связанный с вопросом о предоставлении денежных средств юридическому лицу в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности. По своему характеру указанный спор является публично-правовым спором, возникшим из бюджетных правоотношений, и поэтому подлежит разрешению в порядке, предусмотренном разделом III АПК РФ.

Следовательно, вывод судов первой и апелляционной инстанций о подведомственности арбитражному суду настоящего спора, основанного на бюджетных имущественных правоотношениях, соответствует нормам арбитражного процессуального законодательства.

По мнению совета депутатов, оспариваемый правовой акт является нормативным, в связи с чем единоличное рассмотрение дела в суде первой инстанции противоречит пункту 2 части 2 статьи 17 АПК РФ. Податель жалобы ссылается на то, что в соответствии со статьями 2 и 3 БК РФ бюджетные правоотношения регулируются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Кроме того, в кассационной жалобе совета депутатов указано, что в заявлении, поданном в арбитражный суд, общество также квалифицировало оспариваемый правовой акт как нормативный, и изменило свою позицию только в ходе предварительного судебного заседания, проведенного судьей единолично.

Между тем при разрешении вопроса об отнесении правового акта к нормативному либо ненормативному арбитражный суд не связан доводами сторон и исходит из характера правовых предписаний, содержащихся в оспариваемом правовом акте. Законность соответствующего вывода суда может быть проверена в апелляционном и кассационном порядке.

В данном случае, как обоснованно указал суд апелляционной инстанции, оспариваемым решением отменены принятые ранее правовые акты лишь в части предоставления денежных средств конкретной организации - закрытому акционерному обществу "Веда". Кроме того, предоставление денежных средств обществу оформлялось не только указанными правовыми актами, но также заключенными на их основании договорами, сторонами которых являются общество и Администрация муниципального образования "Кингисеппский район".

Оспариваемые обществом пункты 1 и 2 решения от 24.08.2005 N 465-с находятся во взаимосвязи и имеют правовым последствием изменение режима конкретной, указанной в пункте 2 решения денежной суммы, выданной индивидуально-определенному лицу - обществу. Указанное решение порождает правовые последствия для общества непосредственно и исполнение указанного решения не поставлено в зависимость от принятия правоприменительных актов.

Таким образом, оспариваемое решение не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, а затрагивает исключительно права общества, в связи с чем судом первой инстанции правильно определен характер оспариваемого правового акта и состав суда, которым рассмотрено настоящее дело.

Суд апелляционной инстанции, отклоняя довод совета депутатов о нарушении судом первой инстанции правила о тайне совещания судей при принятии обжалуемого решения, сослался на непредставление доказательств того, что суд обсуждал с лицами, не входящими в его состав, содержание резолютивной части решения при его вынесении.

Данный вывод не соответствует положениям процессуального законодательства, исходя из которых тайна совещания судей может считаться соблюденной лишь при условии, что в помещении, в котором арбитражный суд проводит совещание и принимает судебный акт, находятся только лица, входящие в состав суда, рассматривающего дело (часть 4 статьи 167 АПК РФ). Нарушение указанного правила само по себе является достаточным для отмены судебного акта по основанию, предусмотренному пунктом 4 части 4 статьи 288 АПК РФ. При этом не требуется иных доказательств нарушения тайны совещания судей, в том числе тех, на отсутствие которых сослался суд апелляционной инстанции.

Между тем совет депутатов также не представил доказательств нарушения судом части 4 статьи 167 АПК РФ, а материалами дела указанные доводы подателя жалобы опровергаются. Как видно из протокола судебного заседания, в ходе судебного разбирательства, начатого 09.12.2005, был объявлен перерыв до 12.12.2005. После перерыва судебное заседание продолжено, и в связи с тем, что стороны по предложению суда не представили дополнительных доводов, суд завершил судебное заседание и удалился для принятия решения, о чем было объявлено присутствующим в зале судебного заседания. Указанные обстоятельства подтвердил представитель общества, присутствовавший в заседаниях суда первой и кассационной инстанций. Замечаний на протокол судебного заседания совет депутатов не представлял.

Таким образом, действия суда соответствуют статье 166 АПК РФ, и у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренные пунктом 4 части 4 статьи 288 АПК РФ.

Доводы совета депутатов относительно законности и обоснованности оспариваемого ненормативного правового акта также не могут быть приняты во внимание в связи со следующим.

Как указано выше, решением от 24.08.2005 N 465-с ряд правовых актов органов местного самоуправления муниципального образования "Кингисеппский район" отменен частично - в отношении общества. Между тем указанные правовые акты являются нормативными.

В частности, решением Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район" от 22.04.1999 N 32-с установлены условия предоставления дотаций предприятиям, производящим алкогольную продукцию на территории указанного муниципального образования. Размер указанных дотаций зависит от суммы акцизов, уплаченных предприятием в местный бюджет. В решении президиума Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район" от 04.07.2001 N 45-п содержатся условия предоставления субвенций, схожие с условиями предоставления дотаций, определенными решением Собрания представителей муниципального образования "Кингисеппский район" от 22.04.1999 N 32-с. Иные правовые акты, указанные в оспариваемом решении, являются нормативными правовыми актами о бюджете муниципального образования на соответствующий год и о внесении изменений в бюджет муниципального образования.

Следует также учитывать, что правовые акты, действие которых отменено в отношении общества, либо не содержат указания на конкретных лиц, имеющих право на получение предусмотренных в них дотаций и субвенций, либо содержат предписания о предоставлении денежных средств также и иным получателям.

Между тем БК РФ, определяя структуру бюджетного законодательства Российской Федерации (статья 2), регулируя бюджетные полномочия представительных органов местного самоуправления (статья 153) и порядок рассмотрения и утверждения бюджетов (глава 21), не предусматривает возможности изменения либо отмены нормативного правового акта, регулирующего бюджетные правоотношения, ненормативным индивидуальным правовым актом представительного органа местного самоуправления.

По сути, оспариваемым решением в одностороннем порядке изменены основания предоставления денежных средств обществу. Однако, как следует из статей 181 и 187 БК РФ, форма расходов бюджета, в рамках которой осуществляется предоставление бюджетных средств, определяется в нормативном правовом акте о соответствующем бюджете и может быть изменена принятым впоследствии правовым актом только в случае, если такая возможность предусмотрена БК РФ или федеральным законом (статья 5 БК РФ).

В обоснование законности оспариваемого решения совет депутатов ссылается на пункт 2 статьи 44 Закона о местном самоуправлении 1995 года, в соответствии с которым решения органов местного самоуправления могут быть отменены принявшими их органами. Между тем указанное положение должно применяться с учетом норм отраслевого законодательства, регулирующего полномочия органов местного самоуправления в соответствующей сфере.

Оспариваемое решение принято в отношении актов, определяющих, в том числе, порядок и основания предоставления денежных средств из бюджета и, следовательно, регулирующих бюджетный процесс.

В соответствии со статьей 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Следовательно, участники бюджетного процесса вправе осуществлять только те полномочия и только в том порядке, которые предусмотрены бюджетным законодательством.

Пункт 1 статьи 153 БК РФ к бюджетным полномочиям представительных органов местного самоуправления относит рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов. Последующий контроль осуществляется представительными органами местного самоуправления в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов (пункт 1 статьи 265 БК РФ), при этом закон предусматривает возможность отклонения указанного отчета по основаниям, предусмотренным статьей 273 БК РФ.

Как следует из части 111 БК РФ, устанавливающей общие правила бюджетного процесса в отношении всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, последующий финансовый контроль является заключительной стадией бюджетного процесса, которая завершается принятием отчета об исполнении бюджета, подтверждающего соответствие исполнения бюджета принятому закону (решению) о бюджете.

Следовательно, с утверждением отчета об исполнении бюджета завершается участие представительного органа местного самоуправления в бюджетном процессе в отношении соответствующего финансового года, в связи с чем внесение изменений в решение о бюджете, в том числе путем определения иного правового режима денежных средств, предоставленных из бюджета, недопустимо.

Между тем, как пояснил представитель совета депутатов, к моменту принятия оспариваемого решения были утверждены отчеты об исполнении бюджетов муниципального образования "Кингисеппский район" за 1999, 2000, 2001 и 2002 годы. При их рассмотрении не было установлено фактов незаконного предоставления денежных средств обществу.

Таким образом, вывод судов о недействительности решения от 24.08.2005 N 465-с в оспариваемой части соответствует бюджетному законодательству и установленным судами обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе общества содержится просьба отменить постановление суда апелляционной инстанции и изменить решение суда первой инстанции, дополнив его указанием на признание недействительным обжалуемого правового акта в целом. Податель жалобы ссылается на то, что он просил проверить оспариваемое решение на соответствие положениям действующего законодательства в полном объеме.

Между тем в представленных в суд первой инстанции уточнениях заявленных требований (том 2, л. д. 45-48, 65-66) общество просило суд признать недействительными только пункты 1 и 2 оспариваемого решения. Следовательно, у суда не было правовых оснований для проверки оспариваемого решения за пределами предмета заявленных требований.

Кроме того, заявитель в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции не обосновывал, каким образом пункт 3 оспариваемого решения затрагивает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Доводы заявителя касались законности только тех пунктов, которые были признаны судом недействительными.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба общества также подлежит отклонению, а обжалуемые судебные акты - оставлению без изменения как соответствующие нормам материального и процессуального права.

На основании вышеизложенного и руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.01.2006 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.03.2006 по делу N А56-40109/2005 оставить без изменения, а кассационные жалобы закрытого акционерного общества "Веда" и Совета депутатов муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи

Л.Т. Эльт И.Д. Абакумова

М.В. Пастухова